Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (далее – Ростехрегулирование) издан приказ от 8 июля 2009 г. № 2374 «О порядке рассмотрения и прохождения документов при аккредитации в Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии в области подтверждения соответствия и в области обеспечения единства измерений».

Данный приказ Ростехрегулирования, устанавливающий дополнительные требования к лицам, которые претендуют на аккредитацию, и к аккредитованным лицам, а также передающий реализацию отдельных властных полномочий федерального органа исполнительной власти по аккредитации хозяйствующим субъектам, причем на платной основе, создает коррупционный механизм.

Приказом установлены не только процедуры, касающиеся вопросов организации деятельности Ростехрегулирования по аккредитации, но и правила поведения при аккредитации других лиц – заявителей на аккредитацию, аккредитованных лиц, экспертных организаций и экспертов, т.е. правила затрагивающих права, свободы и обязанности этих лиц.

Ни Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", ни Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 163 "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия" не предусмотрено установление каких либо правил или процедур по аккредитации Ростехрегулированием, обязательных для третьих лиц.

Издание данного приказа Ростехрегулированием противоречит следующим нормативным правовым актам Российской Федерации:

Следует отметить, что данный приказ Ростехрегулирования:

Кроме того, в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 (подпункт «ж» пукта 8), принятие нормативного правового акта сверх компетенции органов государственной власти является коррупционным фактором.

1. Замечания по порядку рассмотрения и прохождения документов при аккредитации в Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии в области подтверждения соответствия - Приложение № 1 к Приказу (далее – Порядок).

1.1. Порядок содержит большое количество отсылочных норм к национальным стандартам, устанавливающим дополнительные правила и процедуры аккредитации, а также дополнительные требования к заявителям аккредитации и аккредитованным лицам.

Это является вторжением в компетенцию Правительства РФ, установившего правила аккредитации и соответствующие процедуры Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 163 "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия".

Кроме того, Порядок, устанавливает завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

В соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 (подпункты «в» и «е» пункта 8) это относится к коррупционным факторам, а следовательно отсылочные нормы к национальным стандартам являются коррупционными нормами.

Кроме того, положения национальных стандартов не могут учитываться при разработке нормативного правового акта, так как они в соответствии с частью 2 статьи 15 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", применяются на добровольной основе.

1.2. Данным Порядком хозяйствующие субъекты (экспертные организации и эксперты) наделяются функциями и правами федерального органа исполнительной власти, проводящего аккредитацию. Так экспертная организация или эксперт наделены следующими полномочиями:

Таким образом, все работы по аккредитации выполняют эксперты и экспертные организации. Они же выносят решения. Структурные подразделения Ростехрегулирования только подписывают документы, а руководители Ростехрегулирования их утверждают.

Положения Порядка, передающие полномочия по аккредитации экспертным организациям или экспертам противоречат:

Следует особо отметить, что экспертными организациями в основном являются организации, подведомственные Ростехрегулированию, а эксперты – физические лица, работающие в организациях, подведомственных Ростехрегулированию.

В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" недопустимо совмещение полномочий на аккредитацию и подтверждение соответствия. Ростехрегулирование осуществляет аккредитацию испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия. Однако такие испытательные лаборатории (центры) входят в структуру региональных ЦСМ (центров стандартизации и метрологии), подведомственных Ростехрегулированию. Таким образом, Ростехрегулирование совмещает полномочия по аккредитации и подтверждению соответствия (реализуемые через подведомственные организации), что противоречит международным документам по аккредитации и Федеральному закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Это и является одной их основных причин, что в последние годы количество аккредитованных независимых лабораторий не увеличивается. Таким образом, выполнение Ростехрегулированием функций по аккредитации испытательных лабораторий при одновременным выполнении данных функций организациями, подведомственными Ростехрегулированию, влияет отрицательным образом на развитие конкуренции на рынке работ испытательных лабораторий по подтверждению соответствия.

1.3. Порядком (Приложение 1 к Порядку «Форма заявления об аккредитации» подпункты «в» и «г» пункта 9) введены положения об оплате всех расходов, связанных с аккредитацией, независимо от ее результата, а также о принятии на себя затрат по последующему инспекционному контролю. В эти расходы включаются затраты на оплату работ экспертов (если это экспертная организация, то возмещение и накладных расходов на содержание организации), расходы на размещение проверяющих в гостинице (а это гостиницы даже не среднего уровня), командировочные расходы, оплата на проезд к месту проверки и другие расходы.

Данные положения Порядка незаконны по следующим основаниям:

Кроме того, аккредитация является юридически значимым действием Федерального органа исполнительной власти. В соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 01.03.2007 N 326-О-П положения статей 8 и 333.16 и подпункта 36 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования означают, что государственная пошлина является единственным и достаточным платежом за совершение государственным органом юридически значимых действий.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам относится к функциям по контролю и надзору.

В соответствии с Федеральным законом Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" недопустимо взимать органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю, проводимые органами федерального контроля (надзора) проверки, в том числе мероприятия по контролю финансируются за счет средств федерального бюджета.

1.4. Приложение 1 к Порядку «Форма заявления об аккредитации» и приложение 2 к Порядку «Перечень документов, прилагаемых к заявлению об аккредитации в качестве органа по сертификации» содержат положения, обязывающие заявителей предоставлять дополнительные документы, не предусмотренные ни Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", ни Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 163 "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия". К таким документам относятся:

Положения Порядка, обязывающие заявителей предоставлять вышеуказанные дополнительные документы незаконны на основании следующего: в соответствии с пунктом 9 Положения об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 163, орган по аккредитации не вправе требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных Положением.

Кроме того, данные требования относятся к коррупционным факторам, так как они устанавливают завышенные требования к заявителям (не предусмотренные законодательством) для реализации принадлежащего им права, а также устанавливают общеобязательные правила поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия законодательных оснований.

1.5. Положения Порядка, устанавливающие, что процедуры и порядок проведения инспекционного контроля должны соответствовать положениям национальных стандартов и рекомендациям по аккредитации (абзац 3 пункта 7), являются коррупционными нормами, так как содержат отсылочные нормы, приводящие к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт, а также устанавливают общеобязательные правила поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия законодательных оснований (подпункты «в» и «з» пункта 8 правительственной методики проведения антикоррупционной экспертизы).

1.6. Положения Порядка, устанавливающие, что инспекционный контроль может быть проведен без выезда комиссии, в форме оценки деятельности по представленным документам (пункт 7) являются коррупционными нормами, так как они устанавливают выборочное изменение объема прав – возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для организаций по усмотрению органа государственной власти (его должностных лиц) (подпункт «д» пункта 8 правительственной методики проведения антикоррупционной экспертизы).

2. Замечания по порядку рассмотрения и прохождения документов при аккредитации в Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии в области обеспечения единства измерений - Приложение № 2 к Приказу (далее – Порядок).

2.1. Порядком введена аккредитация юридических лиц, проводящих испытания для целей аналитического, радиационного, неразрушающего контроля, испытания игровых автоматов с денежным выигрышем для целей утверждения типа. Федеральным законом от 20 июня 2006 г. «Об обеспечении единства измерений» аккредитация лиц, проводящих данные работы, не предусмотрена.

Данные положения порядка противоречат Конституции Российской Федерации (статья 8, часть 3 статьи 55), в соответствии с которыми гарантируется свобода экономической деятельности, а права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом.

2.2. В соответствии с частью 3 статьи 19 Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102 «Об обеспечении единства измерений» положение о системе аккредитации в области обеспечения единства измерений, определяющее федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий аккредитацию в области обеспечения единства измерений, и содержащее структуру системы, порядок аккредитации, порядок определения критериев аккредитации, порядок аттестации привлекаемых на договорной основе федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим аккредитацию в области обеспечения единства измерений, экспертов по аккредитации и порядок оплаты работ указанных экспертов, утверждается Правительством Российской Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 27 данного Федерального закона до вступления в силу нового положения о системе аккредитации в области обеспечения единства измерений действуют следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также метрологические правила и нормы, принятые во исполнение Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений", регулирующие вопросы аккредитации в области обеспечения единства измерений (далее – действующие метрологические правила и нормы по вопросам аккредитации в области обеспечения единства измерений):

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. № 100 «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. «О федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии»;

Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1999 г. № 72;

Правила по метрологии ПР 50.2.013-97 "ГСИ. Порядок аккредитации метрологических служб юридических лиц на право аттестации методик выполнения измерений и проведения метрологической экспертизы документов", утвержденные Постановлением Госстандарта России от 08.02.1994 N 10;

Правила по метрологии ПР 50.2.010-94 "ГСИ. Требования к Государственным центрам испытаний средств измерений и порядок их аккредитации", утвержденные Постановлением Госстандарта России от 08.02.1994 N 8 и зарегистрированные в Минюсте России 13.07.1994 (регистрационный N 635);

Правила по метрологии ПР 50.2.014-2002 "ГСИ. Правила проведения аккредитации метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений", утвержденные Постановлением Госстандарта России от 17.12.2002 N 124 и зарегистрированные в Минюсте России 27.12.2002 (регистрационный N 4086);

Правила по метрологии ПР 50.2.016-1994 "Требования к выполнению калибровочных работ", утвержденные Постановлением Госстандарта России от 21.09.1994 N 17 и зарегистрированные в Минюсте России 24.01.1995 (регистрационный N 782);

Правила по метрологии ПР 50.2.018-1995 "Порядок аккредитации метрологических служб юридических лиц на право проведения калибровочных работ", утвержденные Постановлением Госстандарта России от 28.12.1995 N 95 и зарегистрированные в Минюсте России 27.02.1996 (регистрационный N 1037).

Следует особо отметить, что вышеуказанные документы действуют в части, не противоречащей Федеральному закону от 26 июня 2008 г. № 102 «Об обеспечении единства измерений»

Однако Порядок содержит большое количество отсылочных норм к другим документам и национальным стандартам, устанавливающим дополнительные правила и процедуры аккредитации, а также дополнительные требования к заявителям аккредитации и аккредитованным лицам.

Таким образом, Порядок устанавливает завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

В соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 (подпункты «в» и «е» пункта 8) это относится к коррупционным факторам, а следовательно, отсылочные нормы к документам, не предусмотренным Федеральным законом об обеспечении единства измерений, а также к национальным стандартам являются коррупционными нормами.

Кроме того, положения национальных стандартов не могут учитываться при разработке нормативного правового акта, так как они в соответствии с частью 2 статьи 15 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" применяются на добровольной основе.

2.3. Данным Порядком хозяйствующие субъекты (экспертные организации и эксперты) наделяются функциями и правами федерального органа исполнительной власти, проводящего аккредитацию. Так экспертная организация или эксперт наделены следующими полномочиями:

Таким образом, все работы по аккредитации выполняют эксперты и экспертные организации. Структурные подразделения Ростехрегулирования только подписывают документы, а руководители Ростехрегулирования их утверждают.

Положения Порядка о передачи полномочий по аккредитации экспертным организациям и экспертам противоречат:

Следует особо отметить, что экспертными организациями в основном являются организации, подведомственные Ростехрегулированнию, а экспертами – физические лица, работающие в организациях, подведомственных Ростехрегулированию, и выполняющие работы в области обеспечения единства измерений. Данные лица не являются независимыми от коммерческого интереса и административного воздействия.

Это противоречит:

2.4. Порядком (Приложение 1 к Порядку «Форма заявления об аккредитации», подпункты «в» и «г» пункта 9) введены положения об оплате всех расходов, связанных с аккредитацией, независимо от ее результата, а также о принятие на себя затрат по последующему инспекционному контролю. В эти расходы включаются затраты на оплату работ экспертов (а если это экспертная организация, кроме расходов на оплату, возмещаются и другие накладные расходы на содержание организации), расходы на размещение проверяющих в гостинице (а это гостиницы даже не среднего уровня), командировочные расходы, оплата на проезд к месту проверки и другие расходы.

Данные положения Порядка незаконны по следующим основаниям:

1) Оплата расходов заявителями и аккредитованными лицами, связанная с аккредитацией и последующим инспекционным контролем, не предусмотрена Федеральным законом от 26 июня 2008 г. № 102 «Об обеспечении единства измерений». В соответствии со статьей 25 данного Федерального закона работы привлекаемых экспертов оплачивает федеральный орган исполнительный власти, осуществляющий аккредитацию, причем за чет средств федерального бюджета, а не за счет заявителей либо аккредитованных лиц.

2) Аккредитация является функцией федерального органа исполнительной власти, и все расходы, связанные с осуществлением его функций в соответствии с законодательством Российской осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Кроме того, аккредитация является юридически значимым действием федерального органа исполнительной власти. В соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 01.03.2007 N 326-О-П положения статей 8 и 333.16 и подпункта 36 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования означают, что государственная пошлина является единственным и достаточным платежом за совершение государственным органом юридически значимых действий.

3) Аккредитация это не только официальное признание федеральным органом исполнительной власти (органом по аккредитации) компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия, но и фактически выдача разрешения на выполнение этих работ. Другими словами, аккредитация относится к разрешительным полномочиям федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам относится к функциям по контролю и надзору.

Федеральным законом Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлен принцип недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю. Проводимые органами государственного контроля (надзора) проверки и другие мероприятия по контролю финансируются за счет средств федерального бюджета.

4) Кроме того, данные положения Порядка в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 (подпункт «в» пункта 8) относятся к коррупционным факторам, так как они устанавливают завышенные требования к заявителям на аккредитацию и аккредитованным лицам (не предусмотренные законодательством) для реализации принадлежащего ему права.

2.5. Приложение к Порядку «Форма заявления об аккредитации в области обеспечения единства измерений» содержит положения обязывающие заявителей предоставлять дополнительные документы, не предусмотренные ни Федеральным законом от 26 июня 2008 г. № 102 «Об обеспечении единства измерений», ни действующими метрологическими правилами и нормами по вопросам аккредитации в области обеспечения единства измерений. В частности к таким документам относятся:

Положения Порядка, обязывающие заявителей предоставлять вышеуказанные дополнительные документы, незаконны. Данные положения также относятся к коррупционным факторам, так как они предъявляют завышенные (не предусмотренные законодательством) требования к заявителям для реализации принадлежащего им права, а также устанавливают общеобязательные правила поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия законодательных оснований;

2.6. Порядок (пункты 2.3.3 и 2.3.4) в части назначения экспертов по аккредитации и установления сроков проверки не соответствует пункту 5.3. Общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1999 г. N 72, в соответствии с которым состав комиссии и сроки проведения проверки должны быть согласованы с заявителем. Заявитель вправе представить возражения относительно участия отдельных членов комиссии и сроков проведения аттестации с обоснованием причин возражения.

Таким образом, заявители лишаются права, предоставленного им действующим законодательством в области обеспечения единства измерений. Данные положения также относятся к коррупционным факторам, так как они устанавливают завышенные (не предусмотренные законодательством) требования к заявителям на аккредитацию и аккредитованным лицам для реализации принадлежащего ему права.

2.7. Правилами по метрологии ПР 50.2.014-2002 "ГСИ. Правила проведения аккредитации метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений", утвержденными Постановлением Госстандарта России от 17.12.2002 N 124, предусмотрена документарная форма проверки аккредитованных лиц на право поверки средств измерений. Настоящим Порядком аккредитованные лица лишаются права на документарную проверку их деятельности. Данное положение также является коррупционным фактором.

2.8. Настоящим Порядком (пункт 2.6.1) увеличена периодичность проведения инспекционного контроля за аккредитованными на право поверки средств измерений лицами, так первый инспекционный контроль должен осуществляться в течение 1 года с даты аккредитации, последующие - 1 раз в 2 года. Это противоречит Правилам по метрологии ПР 50.2.014-2002 "ГСИ. Правила проведения аккредитации метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений", утвержденным Постановлением Госстандарта России от 17.12.2002 N 124 (пункты 9.2 и 4.3), в соответствии с которыми контроль за поверочной деятельностью аккредитованного лица проводится не чаще одного раза в межаккредитационный период, который составляет не более 5 лет. Данное положение также является коррупционным фактором.

2.9. Порядком (пункт 2.6.1.) расширен перечень оснований сокращения области аккредитации, приостановления действия аттестата аккредитации, аннулирования аттестата аккредитации:

Это противоречит Правилам по метрологии ПР 50.2.014-2002 "ГСИ. Правила проведения аккредитации метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений", утвержденные Постановлением Госстандарта России от 17.12.2002 N 124 (пункт 4.5.), в соответствии с которым, решение о приостановлении (прекращении) деятельности в области аккредитации или ее части осуществляется в случае выявления несоответствия критериям аккредитации или отзыва аккредитованным лицом аттестата аккредитации. Данное положение также является коррупционным фактором.

Возможные последствия данного Приказа Ростехрегулирования:

В итоге создается перераспределительный механизм, когда граждане России фактически за счет своих средств будут возмещать затраты на аккредитацию, закладываемые в стоимость продукции, которая подлежит подтверждению соответствия, и средств измерений и оплачивать соответствующую коррупционную составляющую. Это особенно непонятно в условиях финансового кризиса.

Заключение подготовлено экспертами Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП)