ВВЕДЕНИЕ
1. ОБЩИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ (2011 - 2012 ГГ.)
2. ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЙ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2.1. Проблемы, связанные с недостатками проверяемых обязательных требований
2.2. Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы)
3. ИТОГИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2012 ГОДУ
3.1.Общие показатели контрольно-надзорной деятельности
3.2.Коэффициенты эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля
4. УВЕДОМИТЕЛЬНЫЙ ПОРЯДОК НАЧАЛА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
5. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА ДОКЛАДОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
6. АВТОМАТИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА МОНИТОРИНГА КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ «ИС «МОНИТОРИН» И «ИС «МОНИТОРИНГ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ»)
7. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ПО ИЗМЕНЕНИЯМ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ПО ВОПРОСАМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
7.1. Предложения федеральных органов исполнительной власти
7.2. Предложения региональных органов исполнительной власти
7.3. Предложения органов местного самоуправления
8. ПРЕДЛОЖЕНИЯ МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ РОССИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
Приложение < p/>

ВВЕДЕНИЕ

Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в Российской Федерации» является продолжением докладов Минэкономразвития России подготовленных и представленных в Правительство Российской Федерации в 2010-2012 годах.

В данном Докладе, написанном по состоянию на 1 апреля 2013 г. (если по тексту не указано иное), подробно рассказывается о действии Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также Федерального закона от 1 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора)», о проблемах, существующих до настоящего времени в системе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также предлагаются системные решения обозначаемых проблем.

При подготовке доклада использованы материалы совместного Доклада «Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад – 2012», подготовленного Минэкономразвития России совместно с РСПП и Научно-исследовательским институтом «Высшая школа экономики».

1. ОБЩИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ (2011 - 2012 ГГ.)

В указанный период была проделана довольно большая работа по корректировке и детализации правил осуществления контрольно-надзорных мероприятий, позволившая восполнить ряд пробелов, существовавших еще с 1990-х годов и отрицательно сказывавшихся как на уровне защиты прав подконтрольных субъектов, так и на качестве осуществляемого государственного контроля (надзора).

Общая характеристика

В настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля составляют Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) и около 90 отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды государственного контроля (надзора).

Подзаконная нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля также имеет общую и специальную (отраслевую) часть. Общую часть образуют:

- 6 базовых постановлений Правительства Российской Федерации (постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»; от 20 августа 2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю»; от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»; от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 27 декабря 2012 г. № 1443 «Об утверждении Правил формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов»; от 15 декабря 2012 г. № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю».);
- приказ Минэкономразвития России (приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», утвердивший типовые формы документов, используемых в рамках контроля (надзора));
- 2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказы Генпрокуратуры России от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Отраслевая часть состоит из более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, изданных в развитие Закона № 294-ФЗ и утверждающих Положения об осуществлении отдельных видов контроля (см. Приложение № 4) либо закрепляющие в случаях установленных законами какие-либо особенности осуществления отдельных видов контроля (например, постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» ), а также нескольких десятков различных ведомственных актов, среди которых можно особо выделить административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций.

В течение последних 2-х лет нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля претерпела довольно сильные изменения. Их анализ позволяет выделить следующие основные направления корректировки соответствующих нормативных правовых актов.

1. Расширение перечня видов контроля (надзора), полностью или частично изъятых из сферы действия Закона № 294-ФЗ.

В частях 3 и 3.1. статьи 1 Закона № 294-ФЗ содержится перечень случаев, в которых положения указанного закона не применяются к проверкам, проводимым государственными органами и органами местного самоуправления. В части 4 данной статьи приведен перечень видов контроля (надзора), в отношении которых другими федеральными законами могут быть установлены особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

Оба перечня присутствуют в статье 1 Закона № 294-ФЗ, начиная с самой первой его редакции. Однако на протяжении действия рассматриваемого закона они претерпевают постоянное расширение (см. рисунок 1.1).

Количество видов контроля (надзора), исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ

Изменения, произошедшие в отношении перечней видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, можно разделить на несколько групп.

I группа – виды контроля, которые ранее в законодательстве отсутствовали и сразу после нормативного установления были исключены из сферы действия Закона № 294-ФЗ:
- надзор в национальной платежной системе;
- государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов.

II группа – виды контроля, на которые ранее в полной мере формально распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее полностью выведены из-под действия данного закона:
- государственный портовый контроль;
- контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов.

III группа – виды контроля, которые были переведены из разряда контроля, частично исключенного из общих правил, в категорию контроля, полностью выведенного из сферы Закона № 294-ФЗ:
- таможенный контроль.

IV группа – виды контроля, на которые ранее в полном объеме распространялся Закон № 294-ФЗ и которые в настоящее время частично изъяты из общих правил:
- федеральный государственный пожарный надзор;
- государственный контроль на территории особой экономической зоны;
- государственный контроль в сферах естественных монополий;
- государственный надзор в области организации и проведения азартных игр; - государственный надзор за проведением лотерей;
- федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций;
- региональный государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль.

V группа – виды контроля, переведенные из перечня видов контроля, частично изъятых из общих правил, в категорию видов контроля, на которые в полном объеме распространяется Закон № 294-ФЗ:
- контроль в области обращения и защиты информации;
- контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса;
- контроль за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему;
- контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Наличие перечня отдельных видов контроля, полностью или частично исключенных из правил Закона № 294-ФЗ, является обоснованным, т.к. за термином «государственный (муниципальный) контроль» скрываются разнообразные по своему содержанию правовые институты. Попытка придать им полное единообразие может лишить отдельные виды контроля смысловой нагрузки (например, виды контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации) либо неоправданно повысить риск наступления опасных последствий из-за нарушения обязательных требований (к примеру, надзор в области промышленной безопасности).

Вместе с тем нужно отметить, что постоянное расширение данных перечней снижает уровень гарантий подконтрольных лиц. Как правило, отраслевыми федеральными законами сокращается периодичность проверок, увеличиваются сроки их проведения, исключается необходимость уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения таких проверок с органами прокуратуры. В связи с этим представляется желательным сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из сферы действия Закона № 294-ФЗ, или хотя бы сохранение данных перечней в существующем объеме в будущем. Сокращение перечня видов контроля, полностью или частично исключенных из общих правил, можно осуществлять следующим образом: постепенно распространять на отдельные виды контроля в полном объеме правила, предусмотренные Законом № 294-ФЗ, с постоянным сбором и анализом статистики о количестве случаев причинения вреда в соответствующей сфере. При наблюдении роста случаев причинения вреда в отношении вида контроля могут быть возвращены особые правила.

2. Корректировка положений, связанных с кругом субъектов, осуществляющих контроль (надзор), и предметом контроля (надзора)

2.1 Внесены изменения, уточняющие возможность осуществления контроля (надзора) государственными учреждениями.

Согласно подпункту 1 статьи 2 Закона № 294-ФЗ отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Соответственно, остальные виды государственного контроля (надзора) могут осуществляться исключительно федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не могут передаваться для осуществления государственным учреждениям.

2.2. Детализирован механизм оплаты экспертов и экспертных организаций, участвующих в мероприятиях по контролю

В подпункт 7 статьи 2 Закона № 294-ФЗ внесены дополнения о том, что оплата услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещение понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю расходов производится в порядке и размерах, установленных Правительством Российской Федерации. Положение об оплате услуг экспертов и экспертных организаций, а также о возмещении понесенных ими расходов в связи с участием в мероприятиях по контролю, проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2012 г. № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю».

2.3. Расширены пределы муниципального контроля.

Требования к объектам муниципального контроля устанавливаются не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях и комплексная проверка повышает качество контроля и позволяет обеспечить надлежащий уровень выполнения обязательных требований. Вместе с тем это порождает проблему дублирования отдельных видов государственного надзора и муниципального контроля. Так, например, нормы законодательства о земельном и жилищном контролях, являющихся наиболее массовыми видами муниципального контроля, сформулированы таким образом, что допускают возможность осуществления проверки одних и тех же требований в отношении одних и тех же объектов в ходе как государственного, так и муниципального контроля.

3. Корректировка процессуальных требований к порядку проведения контрольных мероприятий.

3.1. Внесены изменения в перечень оснований для проведения внеплановой проверки.

В пункт 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ внесены дополнения, допускающие возможность проведения внеплановой проверки на основании требования прокурора о проведении такой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Внесение указанных изменений позволяет проводить такие внеплановые проверки без бессмысленного в данном случае согласования.

3.2. Установлен общий предельный срок проведения проверок юридического лица с филиальной сетью

Пункт 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ дополнен указанием на то, что общий срок проведения проверки юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, не может превышать 60 рабочих дней. При этом сохраняется правило о том, что сроки проверки устанавливаются отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению такого юридического лица

3.3. Уточнен порядок формирования ежегодных планов проверок

Согласно вновь введенным пунктам 7.1. и 7.2. статьи 9 Закона № 294-ФЗ территориальные органы федеральных органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные контрольные полномочия Российской Федерации, представляют до 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок, утвержденные ежегодные планы в соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора), до 31 декабря года, предшествующего году проведения проверок, составляют ежегодные планы проведения плановых проверок, включающие сведения утвержденных планов, представленных территориальными органами государственного контроля (надзора). Ежегодные планы проведения плановых проверок размещаются федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах в сети "Интернет", за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством. Указанные изменения детализируют внутренние процедуры органов федерального государственного контроля (надзора) по составлению ежегодных планов проверок, что позволяет оценить данные изменения положительно.

3.4. Детализирована возможность использования результатов проверок в рамках производства по делам об административных правонарушениях

В соответствии с частью 3 статьи 26.2 КОАП, не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

3.5. Внесены изменения в порядок проведения проверок при назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности

Внесены изменения в статью 32.12 КОАП, предусматривающие возможность проведения лицами, уполномоченным на составление протоколов об административном правонарушении, проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Такая проверка должна проводиться, как в случае решения вопроса о досрочном прекращении административного приостановления, так и по истечении срока такого приостановления. При этом в последнем случае, если обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания, не устранены, то может быть составлен новый протокол об административном правонарушении и вновь могут быть применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (включая временный запрет деятельности).

4. Подробная регламентация порядка исполнения государственных функций по осуществлению контроля (надзора).

К настоящему времени действуют более 30 постановлений Правительства Российской Федерации, которыми утверждены положения об отдельных видах государственного контроля (надзора). Указанные акты Правительства Российской Федерации определяют порядок осуществления видов государственного контроля (надзора), как подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, так и частично выведенных из сферы действия данного закона. Также в настоящий момент действуют более 70 административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению контроля (надзора), полностью или частично подпадающих под действие Закона № 294-ФЗ, а также 2 административных регламента взаимодействия при исполнении контрольно-надзорных функций и 3 административных регламента предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности.

Вместе с тем данная работа не завершена. Например, административные регламенты предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности приняты только в 3 уполномоченных федеральных органах (Роспотребнадзоре, Роструде и ФМБА России) и отсутствуют в 3 ведомствах (Ространснадзоре, МЧС России и Росстандарте).

5. Развитие системы административной ответственности за правонарушения в сфере осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

В течение 2011-2012 годов в КОАП был внесен ряд изменений, серьезным образом развивших систему составов административных правонарушений и увеличивших административные наказания в описываемой сфере.

С одной стороны, детализирована и ужесточена административная ответственность подконтрольных субъектов за нарушение порядка проведения проверок.

1. Статья 19.4.1. КОАП дополнена нормой, устанавливающей ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), в том числе за воспрепятствование, повлекшее невозможность проведения или завершения проверки, и за повторное совершение указанного деяния. Административное наказание за данное деяние составляет: для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей – от 2 тысяч рублей до 20 тысяч рублей или дисквалификация от 6 месяцев до 1 года, для юридических лиц – от 5 тысяч рублей до 100 тысяч рублей.

2. Статья 19.5 КОАП дополнена нормами, устанавливающими квалифицированные составы такого правонарушения, как невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный контроль (надзор). Уточнено наказание за невыполнение предписания органа государственного пожарного надзора, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, органа государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, органа по контролю (надзору) в сфере безопасности при использовании атомной энергии.

3. Десятикратно увеличена ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 19.6 КОАП). Штраф за данное правонарушение, налагаемый на должностных лиц, увеличен до 4-5 тысяч рублей.

С другой стороны, усилена ответственность за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Так, внесены изменения в статью 19.6.1. КОАП в соответствии с которыми предусмотрено наложение административного штрафа на должностное лицо в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей либо дисквалификация должностного лица на срок от 6 месяцев до 1 года за повторное нарушение законодательства о контроле (в части проведения проверки при отсутствии оснований, нарушения сроков проведения проверки, отсутствия согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, привлечения к контрольным мероприятиям не аккредитованных экспертов либо проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план) либо за грубое нарушение требований данного законодательства (проведение проверки без распоряжения руководителя органа государственного контроля или непредставление акта о проведенной проверке).