Вступление

1. Регулирование и проблемы исполнения контрольно-надзорных функций

1.1. Обзор изменений в нормативно-правовом регулировании государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, 2011 – 2012 гг.
1.2. Проблемы исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти
1.3. Обжалование решений государственного и муниципального контроля
1.4. Привлечение субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности

2. Отдельные актуальные вопросы контроля и надзора

2.1. Поиск вопросов: опрос предпринимателей.
2.2. Административные барьеры в области технического регулирования
2.3. Административное регулирование в сфере промышленной безопасности
2.4. Природопользование и охрана окружающей среды

3. Основные проблемы в сфере использования и охраны лесных ресурсов и пути их решения

Заключение. Предлагаемые изменения нормативно-правовой базы

ВСТУПЛЕНИЕ

Предлагаемый Доклад о контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации продолжает серию ежегодных публикаций Минэкономразвития России и РСПП, посвященных проблематике совершенствования в этой важнейшей сфере взаимоотношений государства и бизнеса.

В Докладе за 2012 год мы не ограничились традиционным обзором последних изменений в нормативно-правовой базе и описанием злободневных проблем, возникающих у бизнеса в контрольно-надзорной сфере. Можно сказать, что Доклад содержит наиболее полное количественное описание контрольно-надзорной сферы. Кроме того, при участии Ассоциации менеджеров России был проведен экспресс-опрос предпринимательского сообщества с целью выявления наиболее актуальных вопросов, волнующих бизнес. Каждой из тем, названной большинством респондентов, посвящен отдельный раздел Доклада.

В рамках работы мы по-прежнему ориентировались на изменения, произошедшие в системе регулирования контрольно-надзорной деятельности в связи с принятием и внедрением в практику Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294, Закон № 294-ФЗ). Важной и удачной характеристикой Закона № 294-ФЗ, устанавливающего общие принципы и базовые требования к процедурам осуществления контрольно-надзорной деятельности, является его рамочный характер. В результате любые новации регулирования в той или иной степени находят в нем свое отражение или проистекают из изменений его положений.

В последние два года была проделана довольно большая работа по корректировке и детализации правил осуществления контрольно-надзорных мероприятий, позволившая восполнить ряд пробелов, существовавших еще с 1990-х годов и отрицательно сказывавшихся как на уровне защиты прав подконтрольных субъектов, так и на качестве контроля (надзора). Однако не все произошедшие изменения можно оценить положительно, а определенная часть существующих проблем пока не решена. Так, например, нашли свое полное или частичное разрешение такие проблемы, как осуществление государственного контроля (надзора) государственными учреждениями; коллизия, согласно которой внеплановая проверка, проводимая органом контроля (надзора) на основании материалов, поступивших из прокуратуры, подлежала согласованию в органах прокуратуры; необходимость уточнения периодичности и продолжительности проведения проверок в отношении юридических лиц с развитой филиальной сетью; практика использования доказательств по делу об административном правонарушении, полученных в ходе проверок с нарушением закона; необходимость активной регламентации порядка исполнения государственных функций по осуществлению контроля (надзора).

Существующие проблемы можно разделить на две группы:

I – проблемы, связанные с теми или иными недостатками проверяемых обязательных требований (проблемы материального права);
II – проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы).

Наибольшие затруднения субъекты предпринимательской деятельности испытывают от непрозрачности, устаревания, избыточности и противоречивости проверяемых обязательных требований, что подтверждается результатами опросов. В практике имеются случаи, когда административные и судебные органы применяют при наложении санкций за нарушения, выявленные в ходе проведения проверок, официально неопубликованные акты, отсутствующие в открытом доступе¹. Случаются и еще более курьезные случаи, когда при вменении в качестве нарушения того или иного обязательного требования лицу, в отношении которого проводилась проверка, не могут предъявить акт, в котором установлены соответствующие требования. Вот почему в качестве первого специального сюжета для подробного рассмотрения в докладе выбрана проблематика установления обязательных требований и административных барьеров в сфере технического регулирования.

К сожалению, в нашей стране не установился доказательственный и системно-целевой подход к установлению мер технического регулирования. В настоящее время при принятии технических регламентов не учитываются отклонения объектов технического регулирования, форм и процедур оценки соответствия от международных документов (в том числе и документов, принятых органами Европейского союза).

Наши предложения в этой сфере не отличаются новизной, но представляются нам совершенно необходимыми: создание механизма определения видов продукции и процессов, подлежащих обязательному техническому регулированию на основе доказательств, предусматривающих оценку рисков; сокращение количества видов продукции и процессов, подлежащих обязательному техническому регулированию, приведение их в соответствие с международными документами; оптимизация обязательных требований к продукции, подлежащей оценке соответствия; оптимизация форм и процедур оценки соответствия; совершенствование системы государственного контроля (надзора), повышение открытости и доступности информации в области технического регулирования.

В качестве второго специального сюжета рассматривается чрезвычайно актуальный, в том числе по результатам опросов, вопрос о взаимодействии субъектов проверки и контролирующих органов уже после того, как проверка завершилась и решение вынесено: обжалование, попытка понять на основании каких причин за одинаковые нарушения устанавливаются разные наказания, стремление найти способ сокращения возможности административного усмотрения за счет повышения прозрачности.

Отсутствие независимости, пристрастность при рассмотрении жалобы, отсутствие публичности процедуры рассмотрения жалобы, низкая квалификация лиц, рассматривающих жалобы, недостаток времени на обстоятельное разрешение жалобы – все указанные факторы «работают» на неэффективность процедур обжалования. Предлагается дальнейшее развитие регламентаций процедур обжалования, комиссионное открытое рассмотрение жалоб с возможностью оспаривания решения по жалобе, а также резкое повышение открытости процедур, связанных с рассмотрением жалобы.

Еще два специальных сюжета являются «профессиональными» для всех производственных предприятий страны – речь идет о таких сложных проблемах, как государственный надзор в сфере промышленной безопасности и в сфере природопользования и экологии.

Примерами могут служить Решение Верховного суда Удмуртской Республики по делу № 12-56/2012 и Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7.11.2011 по делу № А13-6771/2011, а также несколько десятков других решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в которых суды подтверждают правомерность назначения административного наказания за нарушение Ветеринарно-санитарных правил для специализированных свиноводческих предприятий (утв. Главным управлением ветеринарии с Государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР 4.11.1986), которые не были официально опубликованы.

Сфера государственного регулирования в области промышленной безопасности представляет собой одну из самых масштабных областей регулирования, охватывающей огромное количество субъектов хозяйственной деятельности по всей России из всех базовых отраслей развития экономики, характеризующейся большим разнообразием как видов объектов регулирования, так и способов регулирования, связанных со значительными издержками предпринимателей и одновременно практической невозможностью для органов государственного надзора осуществления необходимого и достаточного контроля соблюдения всех действующих норм в силу чрезмерной избыточности объектов и методов регулирования.

В целях устранения проблем в области административного регулирования в сфере промышленной безопасности с нашей точки зрения должны быть решены задачи, связанные с внедрением подхода к регулированию в данной сфере на основании принципов оценки рисков (существенное сокращение количества объектов государственного регулирования в сфере промышленной безопасности, установление форм и процедур оценки соответствия) и международная гармонизация (количества объектов государственного регулирования, форм и процедур оценки соответствия с международными документами ЕС), устранение избыточных административных барьеров при осуществлении государственного надзора в области промышленной безопасности.

Вопросы регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды структурированы по таким направлениям, как охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, использование и охрана недр, использование и охрана лесных ресурсов.

В разделе анализируются положения принятого в первом чтении Государственной думой проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», рассматриваются проблемы предоставления и использования участков недр, неурегулированность вопроса о возможности многоцелевого использования одного участка несколькими лесопользователями и ряд других.

Минэкономразвития России и РСПП планируют на постоянной основе продолжать работу по совершенствованию контроля и надзора в Российской Федерации и приглашают желающих к конструктивному взаимодействию.

¹ Примерами могут служить Решение Верховного суда Удмуртской Республики по делу № 12-56/2012 и Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7.11.2011 по делу № А13-6771/2011, а также несколько десятков других решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в которых суды подтверждают правомерность назначения административного наказания за нарушение Ветеринарно-санитарных правил для специализированных свиноводческих предприятий (утв. Главным управлением ветеринарии с Государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР 4.11.1986), которые не были официально опубликованы.