Содержание

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

ГЛОССАРИЙ

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ I. СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ДЕКЛАРИРОВАНИЯ В РОССИИ

РАЗДЕЛ II. КЛЮЧЕВЫЕ ПРИНЦИПЫ РЕФОРМЫ
Принцип I. Учет ограниченности ресурсов
Принцип II. Уменьшение издержек, связанных с проведением реформы
Принцип III. Акцент на «мягких» мерах ответственности
Принцип IV. Комплексный характер реализации реформ
Принцип V. Оценка регулирующего воздействия
Принцип VI. Поэтапная реализация реформы
Принцип VII. Использование экспериментов и пилотных проектов

РАЗДЕЛ III. АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ДЕКЛАРИРОВАНИЕ: ОСНОВНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
I. ЦЕЛИ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ДЕКЛАРИРОВАНИЯ
Рекомендация 1. Четко определить цели декларирования, обеспечить соответствие содержания деклараций, порядка их представления и проверки выбранным целям
Рекомендация 2. Закрепить в нормативных правовых актах определение понятия «индикаторы коррупции» и их примерный перечень
Рекомендация 3. Использовать декларирование не только для выявления фактов, свидетельствующих о возможных коррупционных правонарушениях, но и для обнаружения конфликта интересов

II. СОДЕРЖАНИЕ ДЕКЛАРАЦИЙ
Рекомендация 4. Отказаться от внедрения отдельной процедуры декларирования расходов
Рекомендация 5. Декларировать имущество, не подлежащее госрегистрации, и денежные сбережения
Рекомендация 6. Декларировать не имущество, находящееся в собственности на отчетную дату, а операции с имуществом за отчетный период

 III. СБОР И ПУБЛИКАЦИЯ ДЕКЛАРАЦИЙ
Рекомендация 7. Распространить требования о декларировании на совершеннолетних детей должностных лиц
Рекомендация 8. Изменить порядок публикации представленных сведений в Интернете

IV. ПРОВЕРКА ДЕКЛАРАЦИЙ. МЕРЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Рекомендация 9. Проводить регулярную (не зависящую от наличия запросов) проверку полноты и достоверности представленных сведений
Рекомендация 10. Проводить регулярную (не зависящую от наличия запросов) проверку деклараций на «индикаторы коррупции»
Рекомендация 11. Расширить круг субъектов, обладающих правом направлять запрос на проведение проверки деклараций на полноту и достоверность и/или на наличие «индикаторов коррупции»
Рекомендация 12. При существенном несоответствии стоимости приобретенного имущества (прироста сбережений) доходу применять к должностному лицу меры дисциплинарной (увольнение в связи с утратой доверия) и гражданско-правовой ответственности (обращение имущества в доход государства)

V. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕРЫ
Рекомендация 13. Перераспределить функции по сбору, публикации и проверке представленных сведений между различными госорганами
Рекомендация 14. Обеспечить широкое применение информационных технологий на всех этапах процедуры декларирования

VI. ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ МЕРОПРИЯТИЯ
Рекомендация 15. Изменить подход к методической и образовательной поддержке реформ в сфере антикоррупционного декларирования
Рекомендация 16. Проводить регулярный мониторинг системы антикоррупционного декларирования и размещать его результаты в открытом доступе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЕ. ТИПОВЫЕ «РАЗВИЛКИ» ПРИ ВНЕДРЕНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ДЕКЛАРИРОВАНИЯ

Основные выводы

1. Коррупция принадлежит к числу важнейших проблем, находящихся на острие общественного внимания. Продвижение в ее решении означало бы серьезное изменение в отношениях общества и власти. Однако дискуссии о проблемах коррупции слишком политизированы, что мешает нахождению инструментальных, прикладных способов их решения. Реальные результаты в сфере противодействия коррупции могут быть достигнуты только на основе анализа антикоррупционных инструментов, применяющихся в других странах, и понимания специфики той институциональной среды, в которой предстоит реализовывать отечественную антикоррупционную программу.
   Подобный прагматический подход позволит противостоять имитации антикоррупционных реформ и популистским призывам, сводящим борьбу с коррупцией к ужесточению наказаний. В целом мы исходим из необходимости борьбы с коррупцией, а не с чиновниками.
2. Настоящий доклад посвящен антикоррупционному декларированию — одной из ключевых мер противодействия коррупции. Это представление должностными лицами и членами их семей сведений (о доходах, имуществе, обязательствах), цель которого — выявление и предупреждение коррупционных нарушений.
   Данная тема актуальна в связи с недавними законодательными инициативами президента и правительства, но помимо этого наш интерес к ней предопределялся тем, что антикоррупционное декларирование создает информационную базу для реализации других мер по противодействию коррупции.
3. За последние 3–4 года российские должностные лица стали постепенно привыкать к регулярному декларированию доходов и имущества, обязательная публикация сведений позволила общественным организациям включиться в надзор за соблюдением законодательства. Однако существующий механизм декларирования не стал реальным инструментом противодействия коррупции. Рассматриваемый Госдумой проект закона о контроле за расходами решает эту проблему лишь отчасти.
4. Модель процедуры декларирования, предлагаемая в настоящем докладе, основана на нескольких базовых принципах. Первый — учет ограниченности ресурсов (мы сознательно избегали решений, требующих существенного привлечения финансовых, кадровых, организационных ресурсов). Второй — снижение издержек агентов, подпадающих под новые правила игры. В настоящее время действующие процедуры декларирования доходов распространяются на сотни тысяч государственных служащих. При этом собранные данные очень часто лежат мертвым грузом — поскольку их обработка и анализ тоже связаны с существенными издержками. Мы предлагаем сфокусировать новый механизм декларирования на лицах, замещающих государственные должности (включая высших руководителей государства, федеральных министров, членов Государственной Думы и Совета Федерации) и должности государственной службы категории «руководители» (позиции от заместителя директора департамента до заместителя министра и аналогичные им). Это приведет к сокращению числа субъектов декларирования до 40–50 тысяч и даст возможность проводить регулярный анализ представляемых ими данных.
5. Среди предлагаемых нами принципов важным является акцент на «мягких» мерах ответственности на начальной стадии внедрения новых механизмов декларирования. Чтобы уменьшить противодействие реформе, мы предлагаем не ужесточать уголовные санкции за невыполнение должностными лицами антикоррупционных мер. В условиях массовой коррупции такие меры не дадут желаемого эффекта. Пока нужно ограничиться дисциплинарными (увольнение без права занимать госдолжности в будущем) и гражданско-правовыми санкциями. Эти санкции будут распространяться на должностных лиц, которые останутся на государственной службе после введения новых правил, но они не должны затрагивать тех, кто до того по своей воле покинет госслужбу. Мы считаем, что такой шаг позволит обеспечить существенное улучшение кадрового состава госслужбы и упростит осуществление других мер по противодействию коррупции.
6. Переход к новой системе декларирования должен быть поэтапным. Заметное ограничение числа субъектов декларирования на начальном этапе позволит с меньшими издержками отработать эффективные механизмы и процедуры сбора и анализа информации. Предлагаемые нами пилотные проекты по апробации в регионах разных элементов антикоррупционного декларирования обеспечат возможность дальнейшего тиражирования лучшей практики и сворачивания неудачных экспериментов.
7. При подготовке доклада на основе международного опыта был разработан перечень основных «развилок» — точек выбора, возникающих при внедрении процедуры антикоррупционного декларирования. Содержащиеся в докладе рекомендации представляют собой развернутое описание тех вариантов прохождения «развилок», которые кажутся нам оптимальными. При этом рекомендации затрагивают лишь некоторые из обозначенных «развилок», связанные с наиболее важными и дискуссионными вопросами декларирования.
8. Дизайн процедуры антикоррупционного декларирования зависит от его целей. Пока цели антикоррупционного декларирования в российском законодательстве четко не зафиксированы. Это стало одной из причин противоречивой архитектуры процедур сбора и проверки деклараций. Мы полагаем, что целями антикоррупционного декларирования должны стать обнаружение «индикаторов коррупции» и выявление конфликта интересов.
9. Для достижения этих целей необходимо:
   
   - закрепить в законодательстве определение «индикаторов коррупции» (это сведения, свидетельствующие о возможном совершении должностным лицом коррупционного правонарушения) и их примерный перечень;
   - предусмотреть обязательное представление декларантами сведений об источнике (а не только о размере) доходов.
10. Целесообразно объединить в единую процедуру уже существующее декларирование доходов и то декларирование расходов, которое предусмотрено законопроектом, находящимся на рассмотрении в Госдуме. Для этого достаточно внести ряд изменений и дополнений в уже существующую процедуру представления сведений о доходах и имуществе, а именно:
    
    - содержательно развести декларацию, подаваемую при назначении на должность, и декларацию, подаваемую ежегодно. В декларации, подаваемой при назначении, указывать, как это делается сейчас, сведения об имуществе, находящемся в собственности на отчетную дату. В ежегодной декларации указывать операции с имуществом за отчетный период;
    - указывать в декларации стоимость покупки/продажи имущества, а в случае иного способа приобретения/отчуждения — примерную оценку стоимости имущества по оценке декларанта;
    - декларировать имущество, не подлежащее госрегистрации, включая наличные деньги, драгметаллы, ювелирные украшения и т. д. Пока декларации не содержат такой информации, декларанты могут оправдать любую покупку, превышающую официальный доход, за счет ссылки на продажу незадекларированного имущества. Целесообразно ввести декларирование имущества и сбережений на сумму свыше определенной (например, 1 млн руб.).
11. Требования о декларировании должны быть распространены на совершеннолетних детей должностного лица. Если представить сведения о родственниках невозможно, у должностного лица должна сохраниться возможность объяснить факт отсутствия требуемой информации, избежав при этом санкций. Рассмотрение комиссиями по урегулированию таких заявлений должно стать публичным. При этом возможен разный режим публичного раскрытия информации о доходах и имуществе для должностных лиц и их совершеннолетних детей. В последнем случае в первую очередь важно публичное раскрытие информации об источниках доходов, что в дальнейшем позволит выявлять потенциальные конфликты интересов.
12. Публикуемые сведения из деклараций должны быть общедоступными. Для этого нужно разработать единые требования к срокам (не менее 10 лет) и формату размещения и хранения сведений на сайтах госорганов. Сведения должны размещаться в машиночитаемом формате. В среднесрочной перспективе имеет смысл создать единый специализированный интернет-портал для публикации деклараций.
13. Проверку полноты и достоверности деклараций следует проводить не по запросам, а регулярно. Только такой подход способен обеспечить серьезное отношение должностных лиц к процедуре декларирования. Необходимо ежегодно проверять все декларации, представленные лицами, замещающими госдолжности и должности госслужбы высшей группы категории «руководители». Проверку деклараций остальных госслужащих следует проводить с той же периодичностью на основе случайной выборки. Проверка по запросам, сейчас являющаяся основным инструментом, должна играть лишь вспомогательную роль.
14. Регулярной — не зависящей от наличия или отсутствия запросов — должна быть и проверка деклараций на «индикаторы коррупции». Она должна включать в себя и проверку соответствия расходов доходам. Первичный контроль деклараций на «индикаторы коррупции» должен быть сплошным и проводиться автоматически с помощью специализированного программного обеспечения. При обнаружении индикаторов коррупции в ходе первичной проверки, фактов представления неполных или недостоверных сведений, а также по запросам должна проводиться углубленная проверка деклараций.
15. Необходимо существенно расширить круг лиц, имеющих право направлять запросы на проведение проверки деклараций (на полноту/достоверность и «индикаторы коррупции»). В этот круг нужно включить граждан и НКО.
16. В случае установленного судом несоответствия расходов (стоимости приобретенного имущества, прироста сбережений) законным доходам к должностным лицам необходимо применять меры дисциплинарной (увольнение в связи с утратой доверия) и гражданско-правовой ответственности (обращение имущества в доход государства). Это более мягкий подход, чем предлагаемый статьей 20 Конвенции ООН против коррупции. Однако он позволяет не делать исключений из презумпции невиновности по уголовным делам и дает возможность применить к должностным лицам достаточно чувствительные санкции. Акцент на дисциплинарных и гражданско-правовых санкциях (вместо уголовных) может быть негативно воспринят обществом, но он создает стимулы к относительно мирному уходу с госслужбы недобросовестных чиновников и замене их теми, кто готов работать по новым правилам.
17. Должен быть дополнен и уточнен перечень мер ответственности и порядок их применения:
    
    - должностные лица, имущество которых было обращено в доход государства по решению суда, должны быть уволены в связи с утратой доверия;
    - все декларации, в которых выявлены факты представления неполных или недостоверных сведений, должны обязательно проходить проверку на «индикаторы коррупции». Целесообразно предусмотреть дополнительные санкции (штраф) за представление неполных или недостоверных сведений.
    Иначе недостоверное декларирование станет выгодной стратегией для недобросовестных должностных лиц;
    - лица, уволенные в связи с утратой доверия, должны лишаться права занимать в будущем любые государственные и муниципальные должности;
    - необходимо детально проработать правила обращения имущества должностного лица в доход государства и его последующей реализации, права и обязанности госорганов, задействованных в этом процессе.
18. Не стоит возлагать основные функции в сфере антикоррупционного декларирования на кадровые службы. Они не обладают необходимыми для этого ресурсами, профессиональным опытом и статусом. Мы предлагаем выделить три основные группы декларантов: 1) лиц, замещающих госдолжности (высшие должностные лица, министры, депутаты Госдумы и Совета Федерации), 2) лиц, замещающих должности госслужбы высшей группы категории «руководители» (чиновники в статусе от зам. директора департамента до заместителя министра), 3) остальных госслужащих. Учитывая высокий уровень коррупции (в т. ч. в правоохранительных органах), полномочия по сбору, проверке и публикации деклараций в отношении разных групп декларантов целесообразно выстраивать в логике системы«сдержек и противовесов» за счет распределения этих функций между различными госорганами и обеспечения взаимного надзора между ними.
19. Значительную пользу при внедрении антикоррупционного декларирования может принести широкое использование информационных технологий. Необходимо создать специализированное программное обеспечение, позволяющее заполнять, собирать, публиковать и проверять декларации в электронной форме. Внедрение электронного декларирования на основе продуманного программного обеспечения приведет к качественным изменениям, включая существенное увеличение охвата проверок.
20. Для успешного внедрения антикоррупционного декларирования важно не только закрепить в нормативных правовых актах детальную и продуманную процедуру сбора, публикации и проверки деклараций, но и реализовать комплекс обеспечивающих мероприятий. Недостаточное внимание к ним существенно повышает риски неисполнения даже самого качественного законодательства. Необходимо организовать полноценную методическую и образовательную поддержку проводимых реформ: разработать соответствующие пособия и учебные программы. Важен и регулярный подробный мониторинг системы антикоррупционного декларирования. Его результаты должны публиковаться в открытом доступе, например в форме ежегодного Национального доклада о состоянии системы антикоррупционного декларирования.
21. Наличие эффективных механизмов получения и проверки сведений о доходах, имуществе и иных интересах должностных лиц имеет большое значение для ограничения коррупции. Однако декларирование не следует обсуждать в отрыве от иных антикоррупционных инструментов. В первую очередь, это совершенствование порядка урегулирования конфликта интересов, обеспечение эффективных каналов получения информации о ненадлежащем поведении должностных лиц. Построение действенной системы противодействия коррупции возможно только в рамках конструктивного диалога представителей государства, общественных организаций и экспертов.

Глоссарий

В докладе используется ряд понятий, определения которых отсутствуют в российском законодательстве. Кроме того, ряд терминов мы определяем несколько иначе, чем это сделано в действующих нормативных правовых актах.

Антикоррупционное декларирование — представление должностным лицом и членами его семьи сведений об их доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера и иных частных интересах в целях предупреждения и выявления коррупционных правонарушений.

Должностные лица — лица, замещающие государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, должности в государственных фондах, государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых государством.

Индикатор коррупции — сведения, свидетельствующие о возможном совершении должностным лицом коррупционного правонарушения.

Конфликт интересов — ситуация, при которой частные интересы должностного лица могут негативно повлиять на исполнение им служебных обязанностей.

Коррупция — использование должностным лицом властных полномочий для получения не предусмотренной законом личной выгоды.

Незаконное обогащение — увеличение активов должностного лица и членов его семьи (приобретение имущества, прирост сбережений, погашение долговых обязательств), превышающее их законные доходы, которое должностное лицо не может разумным образом обосновать.

Введение

Как показывает анализ общественных дискуссий последних месяцев, проблема борьбы с коррупцией будет одной из основных в политической повестке ближайших лет. От ее решения во многом зависит исполнение заявленных планов президента и правительства. При этом для реального продвижения в противодействии коррупции очень важна выработка прагматических идей, основанных на профессиональном анализе и учитывающих объективные особенности российского государства и общества. Такой анализ предполагает последовательное кропотливое изучение возможных подходов к реализации различных антикоррупционных инструментов, выявление преимуществ и недостатков альтернативных решений, оценку применимости отдельных процедур и механизмов с учетом правовых, финансовых, кадровых и иных ограничений, существующих в нашей стране.

Несмотря на то, что научное сообщество и СМИ уделяют антикоррупционной тематике значительное внимание, в России до сих пор ощущается дефицит прикладных исследований, изначально ориентированных на практическое применение (включая разработку соответствующих нормативных правовых актов). Между тем, подготовка и продвижение в публичном пространстве качественных аналитических материалов могут стать важной мерой, позволяющей противостоять как имитации антикоррупционных реформ, так и популистским лозунгам, сводящим противодействие коррупции к ужесточению наказаний. Мы надеемся, что данный доклад будет способствовать развитию такой профессиональной дискуссии в нашей стране.

В докладе рассматривается один из самых известных инструментов противодействия коррупции — антикоррупционное декларирование. Под антикоррупционным декларированием мы понимаем представление должностным лицом и членами его семьи сведений об их доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера и иных частных интересах в целях предупреждения и выявления коррупционных правонарушений (далее также — декларирование). Внедренное в нашей стране представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера является разновидностью антикоррупционного декларирования.

Выбор темы неслучаен. Антикоррупционное декларирование во всем мире рассматривается как один из ключевых элементов системы противодействия коррупции. Наличие эффективной процедуры декларирования является необходимым условием надзора за расходами должностных лиц и регулирования конфликта интересов, на необходимость которых указывали, в частности, и разработчики «Стратегии-2020»¹.

Сейчас дополнительную актуальность этой теме придает рассмотрение в Государственной Думе проекта Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»² (далее также — ФЗ «О контроле за расходами»). Этот законопроект, подготовленный в начале 2012 года по инициативе Д. А. Медведева, вносит важные дополнения в процедуру антикоррупционного декларирования в России. Данный доклад можно рассматривать, в том числе, и как вклад в дискуссию, развернувшуюся вокруг законопроекта.

Доклад опирается на детальный анализ международного опыта антикоррупционного декларирования³, который до настоящего времени был недостаточно известен в России. Показательно, что первая обзорная публикация по антикоррупционному декларированию на русском языке появилась совсем недавно — в ноябре 2011 года⁴.

Акцент был сделан на опыте стран, близких к России по качеству институциональной среды и сталкивающихся с несовершенством государственных и рыночных институтов. Это проявляется в высоком уровне коррупции, неразвитости гражданского общества, низкой эффективности госаппарата, нацеленности бизнеса на «поиск ренты». Особенно пристальное внимание уделялось внедрению антикоррупционного декларирования в бывших республиках СССР, странах Восточной Европы, Центральной и Южной Америки и Юго-Восточной Азии.

При изучении международного опыта мы опирались преимущественно на первичные документы: нормативные правовые акты, методические пособия, инструкции по применению программного обеспечения и т. д. Кроме того, была проанализирована специализированная литература и учтены аналитические материалы, подготовленные экспертами Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», Национального антикоррупционного комитета, другими российскими исследователями.

Логика дальнейшего изложения строится следующим образом. В разделе I дан краткий обзор основных мер по созданию системы антикоррупционного декларирования в России, реализованных в течение последних 20 лет.

В разделе II на основе обобщения опыта реформ в странах с несовершенными институтами выделены основные принципы, которыми, по нашему мнению, целесообразно руководствоваться при построении эффективной системы антикоррупционного декларирования в контексте современных российских условий. Анализ международного опыта позволил выделить основные «развилки» — точки выбора, возникающие при разработке процедуры антикоррупционного декларирования. В развернутом формализованном виде их описание дано в Приложении к докладу.

В разделе III сформулирован перечень рекомендаций, которые и являются основным содержанием доклада. В заключении наряду с основными выводами обозначены направления дальнейших исследований по практическому внедрению антикоррупционного декларирования и разработке других инструментов противодействия коррупции.

Мы хорошо сознаем уязвимые точки наших предложений. Проведенный нами анализ возможных вариантов решения существующих проблем свидетельствует о наличии большого числа содержательных «развилок», далеко не всегда имеющих очевидное лучшее решение. Мы считаем, что построение оптимальной системы антикоррупционного декларирования возможно только в рамках дальнейшего конструктивного диалога представителей государства, общественных организаций и экспертов, и рассчитываем, что данный доклад будет способствовать развитию такого диалога.