(Из материалов VII международной научной конференции
"Модернизация экономики и государство", 4 - 6 апреля 2006 г.)

Логика данного текста такова. Во-первых, приводятся обоснования следующего важного тезиса: рост коррупции, главным образом, определяется неэффективностью управления. Обоснование базируется на трех аргументах – историческом, статистическом, модельном. Поскольку этот тезис пока распространяется с трудом, его обоснованию отведено весомое место в докладе. Во-вторых, дается краткий очерк «высокого модернизма» по Джеймсу Скотту. В-третьих, показывается, как в логику высокого модернизма вписываются современные модернизационные проекты, включая Россию. В связи с этим предлагается трактовка роста коррупции в ходе реализации модернизационных проектов. В заключении автор берет на себя смелость обсудить возможные альтернативы.

1. Коррупция как следствие неэффективности управления

Исторический пример

Данный пример, заимствованный из книги российского историка К.А.Левинсона¹, изложен в книге «Антикоррупционная политика»². Суть истории такова.

По весьма обстоятельным архивным материалам реконструирована управленческая деятельность епископов южногерманского городка Бамберга во второй половине XVI века – первой половине XVII-го. Руководство было обеспокоено действиями перекупщиков и контрабандистов, скупающих у крестьян близлежащих сел товары и увозящих их для продажи на сторону, обделяя тем самым городской рынок, горожан и епископство. Его столицей был городок Бамберг, а верховную власть осуществляли епископы.

Поначалу (с 1574 по 1593 год) князья-епископы издавали правила торговли, которыми запрещалась перекупка; вводились штрафы за нарушение запретов и контроль за соблюдением штрафов. Весь период штрафы увеличивались (санкции работали слабо). Затем, в 1594 г. были изданы «мандаты», подробно расписывающие процедуры контроля, а доли от штрафов отдавались секретным агентам, осуществлявшим контроль, и другим чиновникам. Но и это не помогало. Приходилось бороться со злоупотреблениями при дележе штрафов. В 1610 г. вводится разрешение вывозить небольшое количество товара с уплатой необходимых пошлин по предварительному разрешению отдельных чиновников. Десятью годами позднее появляется возможность для чиновников выдавать разрешения на перекупку продовольствия. Новые предписания сопровождаются сетованиями законодателей на возрастающие злоупотребления и коррупцию. Вот слова очередного возмущенного епископа: «Многие, причем, как нам сообщают, /именно/ те лица, которые должны были бы других удерживать и наказывать, обогащаются, /нанося/ урон и ущерб всей стране».

В 1649 г. делается существенный шаг: судьям и драгунам предписывается досматривать средства перевозки товаров и преследовать контрабандистов – появляется полицейская уголовная функция. Однако, несмотря на ужесточение запретов, введение материальной заинтересованности в успешном контроле и поощрение доносительства, ограничения не выполняются, а чиновники продолжают разлагаться. Параллельно регулирование осуществляет экспансию за пределы рынка и распространяется на улицы, трактиры, гостиницы, пристани, дома, скотные дворы и т.п. (ведь контрабандист может спрятаться или спрятать свой товар везде!). Множится число злоупотреблений, которые описываются в мандатах, направленных против них. Рост коррупции продолжается.
Если выделить типологические черты этого поучительного примера, то получится примерно следующее:

• вводя регулирование, власти искренне руководствуются соображениями общественной пользы;
• власти уверены, что эта польза будет достигнута, если все будут разделять их взгляды на общественную пользу и методы ее достижения, а потому будут дисциплинированно следовать властным предписаниям;
• власти берутся регулировать то, что регулировать крайне трудно, и используют для этого совершенно неадекватные методы;
• неудачи регулирования списываются не на неэффективность регулирования, т.е. на собственные просчеты, а на несовершенства объектов регулирования (граждан и чиновников);
• регулирование неизбежно ужесточается и расширяет сферу своего действия;
• параллельно этому неизбежно растет и укореняется коррупция;
• появляются нормы, расширяющие дискреционные полномочия чиновников, а потому, лишь усугубляющие коррупцию.

Статистическое свидетельство

Следующее статистическое микро-исследование было осуществлено на данных, относящихся к 2000 г. и затем перепроверено с подтверждением полученных выводов на более поздних данных. Здесь приведены первые результаты, поскольку они уже были описаны в публикациях и докладах Фонда ИНДЕМ.³

Рассмотрим следующие статистические данные:

• индекс восприятия коррупции, определяемый ежегодно по большому числу стран международной общественной организацией Transparency International;
• индекс эффективности управления (ВВП на душу), который определялся в исследовании Мирового Банка «World Bank Aggregate Governance Indicators»;
• валовой внутренний продукт, отнесенный к числу жителей страны (стандартная часть международной экономической статистики).

Автор сознает, что ко всем трем индексам могут быть предъявлены свои претензии. Однако их использование, как показывает статистический опыт, может, при известной осторожности, приводить к полезным результатам. В данном случае ВВП на душу будет использоваться как индикатор богатства страны.

На рисунке 1 представлена часть результатов корреляционного анализа между тремя перечисленными переменными (перед этим было установлено, что соответствующие зависимости могут быть описаны линейными статистическими моделями).

В процессе статистического исследования вычислялись линейные коэффициенты корреляции для каждой пары переменных, а также частные коэффициенты корреляции для каждой пары переменных при условии, что третья переменная является контролирующей. На рисунке 1 мы видим очень высокую парную корреляцию между всеми тремя переменными. Коэффициент линейной корреляции между уровнем коррупции и ВВП на душу равен -0,841. Это значит, что гипотеза о независимости может быть отвергнута с вероятностью ошибки меньшей, чем 0,0001. Знак перед коэффициентом корреляции обусловлен тем обстоятельством, что индекс восприятия коррупции своими большими значениями индицирует страны с меньшим уровнем коррупции. Мы видим, что более коррумпированные страны являются одновременно более бедными. Чуть больше коэффициент корреляции (0,851) с близким предыдущему доверительным уровнем между эффективностью управления и богатством. Мы видим, что более высокий уровень управления способствует большему богатству страны.

Коэффициент линейной корреляции между уровнем коррупции и эффективностью управления равен -0,937 (вероятность ошибки при отвержении гипотезы о независимости отличается от нуля в 14 знаке после запятой). Здесь зависимость крайне высока и приближается к функциональной. Мы видим, что низкая коррупция практически исчерпывающе обеспечивается высокой эффективностью управления.

Картина меняется, когда мы переходим от парных корреляций к частным. Выясняется, что при учете эффективности управления корреляция между ВВП на душу и ИВП падает с 0,841 до 0,238 и перестает быть значимой (доверительная вероятность равна 0,107). Это значит, что корреляция между богатством страны и уровнем коррупции может быть названа ложной и определяемой третьей переменной – эффективностью управления. При росте эффективности управления уменьшается коррупция и растет богатство (выражаемое величиной ВВП на душу).

Если же в качестве контролирующей переменной взять ВВП на душу и посмотреть, как она влияет на корреляцию между коррупцией и эффективностью управления, то выясняется, что существенного падения корреляции не происходит: с 0,937 до 0,777 (доверительная вероятность в последнем случае меньше 0,0005). Тот же эффект наблюдается, если в качестве контролирующей переменной выступает ИВК и изучается его влияние на корреляцию между ВВП на душу и эффективностью управления. Падение корреляции несколько больше – с 0,851 до 0,335, но последняя частная корреляция свидетельствует о статистически значимой связи (доверительная вероятность равна 0,021). Итак, выясняется, что именно эффективность управления является «первопричиной», влияющей на такие показатели как богатство страны и уровень коррупции в ней.

Следует заметить, что приведенный выше анализ частных корреляций не может служить исчерпывающим доказательством причинно-следственных связей между рассматривавшимися выше переменными (такова природа статистического вывода). Однако в нашем случае этот анализ корреспондируется с исследованием природы коррупции, опирающимся на агентскую модель (см. ниже), и на исследование многочисленных примеров коррупционной практики, один из которых приведен выше (средневековый Бамберг).

Можно сослаться также на многочисленные примеры влияния проведения антикоррупционных мероприятий, связанных с совершенствованием управления, на эффективность использования бюджетных средств. Один из примеров, допускающих недвусмысленную интерпретацию: снижение более чем вдвое затрат на строительство метро и аэропорта в Милане после наведения порядка в сфере распределения муниципального заказа. Еще одно свидетельство: оценки влияния коррупции на дополнительные издержки, связанные с инвестициями, полученные в одном из проектов PricewaterhouseCoopers⁴.

Принципал-агентская модель коррупционного поведения

Большинство определений коррупции трактуют ее либо как недостойное поведение, связанное со злоупотреблением служебных полномочий, либо как взаимодействие между взяткодателем и взяткополучателем. Это обедняет картину и сводит коррупцию к одной из разновидностей криминальных проявлений.

Иную перспективу открывает определение коррупционного поведения, основанное на принципал-агентской модели (часто – агентской модели)⁵. Именно она позволяет увидеть один из аспектов взаимосвязи между эффективностью управления и коррупцией.

В данной модели предполагается, что в отношения вступают два действующих лица. Первое из них называют принципалом (нередко используется термин доверитель). Принципал обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т.п.) и намерен действовать для достижения определенных целей. Для этого он нанимает второе лицо - агента. Принципал и агент заключают контракт (не всегда этот контракт формален, т.е. обличен в форму заверенного сторонами документа). В соответствии с ним принципал формулирует цели, которые должен реализовывать агент; передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей; устанавливает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей; назначает санкции за нарушение агентом контракта. В соответствие с тем же контрактом агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

По мере усложнения управленческих задач специфическая квалификация агента становится все важнее и одновременно возрастает зависимость принципала от агента, порождаемая проблемами агентских отношений. Вот основные из них:

Отношения принципала и агента сопровождаются важным эффектом, называемым асимметрия информации: агент по сравнению с принципалом располагает большей информацией о решаемой задаче, методах ее решения, обстоятельствах, в которых решается задача, затраченных ресурсах и результатах решения задачи. От того, как воспользуется этим агент, зависит его эффективность с точки зрения принципала. Итак, принципал для обеспечения эффективности агента, а значит – эффективности управления, должен: правильно ставить задачи перед агентами, снижать асимметрию информации, подбирать эффективных агентов, препятствовать их оппортунистическому поведению, частным случаем которого является коррупция.

Тем самым мы видим, что в данной модели коррупционное поведение (как разновидность оппортунистического поведения) напрямую связано с действиями принципала. Если описать государственное управление в целом как сеть принципал-агентских отношений, то устанавливается связь эффективности управления в целом с эффективностью принципал-агентских отношений, что, в свою очередь, взаимосвязано с коррупцией. В частности, приведенный выше пример Бамберга демонстрирует, как неправильная постановка задачи агентам порождает коррупцию.

2. Высокий модернизм

Теперь рассмотрим концепцию высокого модернизма, введенную и обстоятельно описанную английским социологом Джеймсом Скоттом⁶. Характеризуя наиболее трагические эпизоды государственного развития в конце XIX – начале XX веков, автор указывает на три типологических признака. Первый – в «административное рвение, стремящееся навести порядок в природе и обществе». Именно его Джеймс Скотт называет «высоким модернизмом». Второе – «безудержное использование власти современного государства как инструмента реализации этих проектов». И третье – «ослабленное, обессиленное гражданское общество, которое не имеет возможности сопротивляться претворению этих планов в жизнь». Как пишет автор, «Идеология высокого модернизма заставляет желать такой перестройки; современное государство обеспечивает средства для действия в соответствии с этим желанием; выведенное из строя гражданское общество выравнивает социальный ландшафт, чтобы строить эти утопические (или скорее антиутопические) общества.»

К идеологам высокого модернизма могут быть отнесены Анри де Сен-Симон, Ле Корбюзье, Вальтер Ратенау (автор мобилизационной, плановой экономики Германии во время Первой мировой войны, которой восхищался Ленин; подписал договор с Россией в Рапалло в 1922 г.), Роберт Макнамара (министр обороны США а затем директор Мирового банка), шах Ирана, Владимир Ленин, Гитлер. Среди проектов, осуществлявшихся в рамках высокого модернизма, наиболее известны следующие: коллективизация в СССР, Третий Рейх, социальная перестройка при апартеиде в Южной Африке, планы шаха Ирана модернизации страны.

Идеология высокого модернизма стала естественным следствием развития западной культуры, начиная с XVIII века. Оно сопровождалось длинной чередой побед над физическим миром, основанной на взлете естественных наук. Именно этот факт породил представление о возможности столь же эффективного управления социальной природой. «… Высокий модернизм есть особая, подчеркнутая уверенность в перспективах применения технического и научного прогресса – обычно при посредстве государства – в каждой области человеческой деятельности.» Не удивительно, что главными носителями и выразителями идеологии высокого модернизма стали интеллектуалы, ученые и мыслители, инженеры, архитекторы, администраторы и политики высокого уровня.

Идеология и практика высокого модернизма может быть охарактеризована следующим набором черт:

• стремление к благу людей, намерение облагодетельствовать человечество при полном пренебрежении к отдельной личности, уверенность в лучшем будущем оправдывает жертвы;
• стремление к порядку и рациональности, к победе плана над случайностью;
• наличие научного обоснования, приводящего к «вычислимости будущего»;
• игнорирование прошлого и его результатов («Наиболее радикальный высокий модернизм предлагал все дочиста стереть и начать с нуля»⁸);
• популярность среди масс утопических проектов;
• независимость от политических идеологий (высокий модернизм присущ правым, левым, центристам и т.п.);
• отрицание, подавление любых иных конкурирующих концепций и источников альтернативных суждений;
• готовность подавлять инакомыслящих, сопротивляющихся модернизации (отсюда поиск виноватых при неудачах).

Идеология и практика высокого модернизма основана на двух неявно подразумеваемых утверждениях. Первое – будущее предсказуемо.

Второе – воздействия на сложные самоорганизующиеся системы могут быть инструктивными. И то, и другое – не верно, и относится больше к заблуждениям здравого смысла или пережиткам механистического мышления, чем к современным представлениям о реальности.

3. Транзитные проекты и высокий модернизм

Проблемы российской модернизации имеют общие корни с модернизационными процессами в других странах. Эти общие истоки – в парадигме высокого модернизма.

Как отмечалось, первое, чего требует высокий модернизм, - увидеть предсказуемое будущее. В случае транзитных проектов эта задача решалась предельно просто: будущее транзитных стран – суть настоящее западных стран. Представление о поступательном движении эволюции (прогрессе) формировало убежденность в неизбежности такого будущего (настоящего). В результате содержание транзитных проектов сводилось к трансплантации⁹ западных институтов на иную социальную почву. Второе, что требует высокий модернизм, - современное научное обоснование. Оно было найдено в наличных макроэкономических концепциях, которые были обобщены в доктрине «Вашингтонского консенсуса».

Логика трансплантации институтов как стратегии транзита базируется на следующем банальном рассуждении (я вкладываю эти слова в уста реципиентов): «Вот, посмотрите, какие мы бедные, неэффективные, коррумпированные. А теперь посмотрите, какие они богатые, эффективные, честные. Почему так? Да очень просто. Потому что у них вот такие институты, а у нас такие. Значит надо их институты перенести к нам.». Точно также рассуждали и доноры, поставлявшие свои институты. Ощущение плодотворности подобной стратегии проистекает из многотысячелетней практики переноса объектов материальной, а затем и духовной культуры.

Но если бумага, аристотелевское мировоззрение или фастфуд прививались довольно спокойно, то с институтами в XX веке произошла неприятность. Коэффициент полезного действия трансплантации институтов оказался фантастически низким. Всегда он сопровождался ростом коррупции и, следовательно, неэффективности управления. А последняя приводила к множеству других негативных последствий. И типичным становился сценарий наподобие индонезийского или нигерийского.

Суть проблемы в том, что западная цивилизация выращивала свои институты. Выращивание не было контролируемо, но было процессом естественного генетического дрейфа. В его ходе один институт наследовал другому, параллельно формировалась адекватная данному институту среда (включавшая другие институты), менялись сознание людей, их фоновые практики и т.п. Как писал лауреат Нобелевской премии Дуглас Норт, касаясь экономических институтов: «Осуществление контроля третьей стороной означает развитие государства как принудительной силы, способной эффективно осуществлять надзор за правами собственности и обеспечивать соблюдение контрактов. Но на нынешнем уровне знаний нам неизвестно, как создать такое государство.»¹⁰ Это одно из выражений в разных формах проявляющейся мысли ученого: «Мы знаем, как устроены наши институты, но не понимаем, как их сконструировать». Идеи эволюционного спонтанного роста институтов капитализма проповедует другой лауреат Нобелевской премии Фридрих Август фон Хайек: «…расширенный порядок сложился не в результате воплощения сознательного замысла или намерения человека, а спонтанно: он возник из непреднамеренного следования определенным традиционным […] практикам».¹¹

Провальность подавляющего большинства модернизационных проектов порождается тем, что социальная среда, в которую имплантируют новый институт, отторгает его, переваривает, искажает и приспосабливает под свои нужды. Пример: в рыночной экономике институт банкротств используется для санации неэффективных собственников. В России с помощью банкротств захватывают фирмы эффективных собственников. Другой пример – возрождение уродливых черт советской судебной системы (подчиненность исполнительной власти, обвинительный уклон и т.п.) в рамках новых судебных институтов России. Эти эффекты отторжения новых формальных норм старыми неформальными нормами и выражаются в растущей коррупции.

Две главные проблемы определяют эти эффекты.

Первая – мы крайне слабо понимаем социальную почву, на которую мы пересаживаем новый институт. Одновременно мы не умеем описать те базовые свойства той социальной почвы, на которой успешно функционирует этот институт в странах-донорах. Как итог – мы не можем описать различие между этими социальными порядками в терминах, пригодных для более осмысленного проектирования не трансплантации, а выращивания института на новой почве.

Вторая – никакой институт на своей родной социальной почве не существует изолированно. Он тесно взаимосвязан с другими институтами, с историей своего «филогенетического» дрейфа, с общественным сознанием и т.п. Поэтому изолированный перенос института на иную почву без учета этих связей неизбежно приводит к его искажению и чреват букетом негативных эффектов.

Если взглянуть на эти тезисы с позиций агентской модели, то можно обнаружить следующее. Эффективность принципал-агентских отношений персонажей, относящихся к конкретному институту (организации), обеспечивается не только нормами данного института (организации), но и нормами других институтов (организаций), а также неформальными нормами и фоновыми практиками социальной среды, в которой вырос институт (организация). Данное обстоятельство абсолютно не учитывается при трансплантации институтов, что приводит к неэффективности принципал-агентских отношений и, следовательно, к коррупции.

Хотел бы подчеркнуть, что моя критика современных модернизационных проектов не основана на какой-либо «теории заговора». Совершенно очевидно, что эти проекты, в той их части, которая касается доноров институтов, движимы радением о благе, как это свойственно идеологии высокого модернизма. Крахи этих проектов – просто следствие нашего крайне убого знания о социальном порядке и крайне низкой, часто разрушительной, способности влиять на него при сокрушительном самомнении в отношении собственной способности управлять социальным порядком.

4. В поиске альтернатив

В качестве альтернативы последнее время в России начали обсуждать идею «выращивания институтов». Пока нет более или менее внятно сформулированных предложений, конкретизирующих идею выращивания. Очевидно, что для этого не хватает социальных знаний. Представляется, что пакет таких знаний мог бы включать:

• описание различных институтов с учетом их исторического дрейфа, взаимосвязей с другими институтами, общественным сознанием и неформальными нормами (это частично делается);
• инвентаризация негативного опыта трансплантации институтов, включая описание эффектов отторжения нового института в силу противоречия его наличному социальному порядку;
• методы описания состояния экономического, политического и правового порядка в стране реципиенте (например – России) на момент имплантации нового института;
• установление на филогенетическом дереве развития трансплантируемого института той зоны, которая соответствует состоянию социального порядка страны-реципиента на момент внедрения нового института;
• разработка и описание тех влияний на социальную среду, которые должны подготавливать последнюю для выращивания нового института.

Такой подход к анализу институтов требует существенного времени для реализации до получения применимых знаний. Возникает естественный вопрос: а что же делать сейчас?

Прежде всего, общество и элиты должны осознать колоссальный разрыв между нашими ограниченными знаниями о социальном порядке и постоянным стремлением им управлять. Следствием такого осознания должно стать предельно осторожное отношение к любым программам социального переустройства.

Нет сомнения, что любое общество нуждается в совершенствовании институтов. Нет сомнения, что одним из способов такого совершенствования могут быть социальные заимствования, точно так же, как раньше заимствовались элементы материальной культуры. Более того, легко заметить, что есть гораздо менее безобидные стратегии социального совершенствования. Однако масштабные социальные заимствования, осуществляемые, как сейчас, крайне непродуманно, также чреваты серьезными потрясениями.

Следовательно, можно искать стратегии, которые имитировали бы эволюционный процесс институциональной динамики. Поскольку мы не знаем последствий имплантации нового института, поскольку у нас нет критериев отбора оптимальных конкурирующих моделей институтов, выполняющих одинаковые функции, то внедрение новых институтов могло бы происходить с помощью стратегии множественного эксперимента. Такая стратегия должна базироваться на следующих принципах:

• для эксперимента отбираются несколько территорий страны;
• этим территориям предлагаются (или они выбирают сами) различные конкурирующие модели нового института (например, разные избирательные системы или разные модели института банкротств);
• осуществляется тщательный мониторинг последствий внедрения;
• повсеместное внедрение нового института происходит на основе конкуренции между несколькими осуществляемыми экспериментальными внедрениями.

Легко заметить, что данная стратегия предусматривает разнообразие, свободу выбора и постепенность. Это полностью противоречит идеологии высокого модернизма и много ближе к природной эволюционной стратегии. Как отмечал Фридрих Август фон Хайек: «…порядок, возникающий независимо от чьего бы то ни было замысла, может намного превосходить сознательно вырабатываемые людьми планы»¹² . Можно добавить, что такой порядок с гораздо меньшей вероятностью чреват непредсказуемыми катастрофическими последствиями «рациональных» усилий людей. «Не навреди» - лозунг, которому политики, бюрократы и «социальные инженеры» должны следовать с гораздо большей последовательностью, чем врачи.

Цитированная литература
Антикоррупционная политика. – М.: Фонд ИНДЕМ, 2004.

Головщинский К.И., Сатаров Г.А. Стимулы, эффективность, коррупция. Аналитический доклад. Фонд ИНДЕМ, 2004.

Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам. Аналитический доклад. Фонд ИНДЕМ, 2003.

Левинсон К.А. Чиновники в городах Южной Германии XVI-XVII вв.: опыт исторической антропологии бюрократии. – М.: ИВИ РАН, 2000.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. – М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.

Пархоменко С.А., Сатаров Г.А. Разнообразие стран и разнообразие коррупции. Аналитический доклад. Фонд ИНДЕМ, 2000.

Скотт Дж. Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения условий человеческой жизни / Пер. с англ. – М.: Университетская книга, 2005.

Хайек Фридрих Август фон. Пагубная самонадеянность / Пер. с англ. – М.: «Новости», 1992.