Минэкономразвития запустило калькулятор, который будет просчитывать последствия принятия новых законов, в том числе нагрузку на бизнес. «Нормотворческий принтер» ускоряется, а серьезного анализа за многими проектами нет

Минэкономразвития запустило «калькулятор стандартных издержек бизнеса»: 27 мая такой общедоступный инструмент появился на сайте regulation.gov.ru. Он призван помочь разработчикам законов заранее просчитывать последствия введения новых нормативных актов — дополнительную нагрузку на бизнес и бюджеты. Анонсируя новую функцию в пресс-релизе 25 мая, директор департамента оценки регулирующего воздействия (ОРВ) Минэкономразвития Вадим Живулин сослался на безостановочный «нормотворческий принтер»: если его не замедлить, «захлебнется» не только бизнес, но и вся правовая система. «Через оценку регулирующего воздействия каждый день проходят акты, в основе которых не лежит никаких подсчетов, разработчики которых не проектировали последствия предлагаемых ими нормативов», — сетует он.

Калькулятор издержек — новый элемент института оценки регулирующего воздействия, который с 2010 года внедряет Минэкономразвития. Инструмент создан для разработчиков законов и не призван оценивать эффективность того или иного нормативного акта. «Стандартные издержки на то и стандартные, что не включают различные особенности регулирования, их нельзя использовать в качестве критерия для определения эффективности регулирования», — говорит эксперт НИСИПП Николай Смирнов, который участвовал в разработке калькулятора. Многие законодательные инициативы возникают ситуативно и вносятся без серьезного анализа рынка, объясняет смысл новации Живулин. «Не знаешь, сколько это будет стоить, — ну и ладно. Принимаем решение — а жизнь потом покажет», — так, по его словам, устроена текущая практика нормотворческой деятельности.

Цель введения калькулятора, по его словам, даже не в том, чтобы каждый рассчитывал все возможные издержки, а в том, чтобы задать стандартную методологию и общие требования к работе с нормативным актом. «Нужно будет обучать наших коллег и нам самим постепенно переходить на эту модель, чтобы она стала базовой», — говорит РБК Живулин. Идея в том, чтобы со временем этот процесс принял характер текущей работы.

«Нормотворческий принтер»

​Институт ОРВ Минэкономразвития начало внедрять в 2010 году, с этого момента было подготовлено более 4600 заключений об ОРВ, более трети которых — отрицательные. Ежемесячно в отношении 30–40% проектов актов, проходящих оценку регулирующего воздействия, делается вывод об избыточности и затратности требований. Ежегодно разрабатывается более 24 тыс. новых нормативных актов. «У нас постоянно растет административная нагрузка, а это та же самая финансовая нагрузка, потому что все эти требования — это чистые издержки в рублях для конкретных предприятий. Каждое новое требование кажется очень логичным, оно обоснованное, но мы все время попадаем в галопирующую спираль наращивания издержек», — говорил в октябре 2015 года заместитель министра экономического развития Олег Фомичев.

Как это работает

Калькулятор работает так: в него введено множество констант, которые учитывают все возможные последствия принятия нового правового акта, такие как рост нагрузки на предпринимателей, материальных и временных издержек, нагрузку на бюджеты разных уровней. Разработчик акта будет вводить необходимые данные о предлагаемом изменении, а система будет просчитывать издержки. Если в базе нет необходимой константы, для расчетов будут применяться данные официальной статистики или экспертной оценки. Николай Смирнов из НИСИПП признает, что не все издержки можно рассчитать в виде констант. Он ожидает, что база данных стандартных издержек сформируется за несколько лет, по мере накопления опыта расчета издержек и при активном участии представителей бизнеса.

«Вся прелесть в том, что органам власти не надо будет искать данные по всем статистическим сборникам, а для расчета конкретных видов стандартных издержек у них будут открываться выпадающие списки из констант», — рассказывает Смирнов.

Согласно методологии, представленной Минэкономразвития (документ есть в распоряжении РБК), стандартные издержки делятся на информационные и содержательные. Информационные связаны, например, с предоставлением органам власти необходимых документов и сведений, а также хранением информации; содержательные — с выполнением прочих требований, таких как установка оборудования или наем дополнительного персонала.

Размер обоих типов издержек складывается как сумма «трудозатрат» и «приобретений» в денежном выражении: произведение времени, которое сотрудники тратят на выполнение новых требований, и их заработной платы плюс расходы на покупку необходимого оборудования, расходных материалов, повышение квалификации персонала (учитываются по средней рыночной цене соответствующих товаров или услуг). При этом масштаб действия новых требований (то есть число организаций, сотрудников, которых они коснутся) будет определяться с помощью оценок, либо уже сформированных Минэкономразвития с использованием доступной статистики, либо взятых из исследований и основанных на мнениях экспертов.

Зарубежный опыт

Проекты, схожие с калькулятором стандартных издержек, существуют во многих странах. Например, в Великобритании действует Impact assessment calculator, который позволяет оценить общее административное бремя бизнеса и смоделировать его изменения. В Швеции эти функции выполняет информационная база Malin, которая позволяет отслеживать и прогнозировать изменение административной нагрузки во времени. В Германии работает система WebSKM, в Бельгии — SAMBAL.

Сейчас Минэкономразвития проверяет нормотворческие инициативы на предмет обоснованности издержек, и с введением калькулятора эта необходимость никуда не исчезнет. Регуляторы сами будут выбирать, по какой стоимости оценивать, скажем, трудовые затраты (по средней зарплате в России, по отрасли, некому нормативу оплаты труда и т.д.), то есть существует стимул выбирать самую низкую меру, если какое-то ведомство очень хочет свою инициативу провести. Тем не менее каждый использованный параметр должен быть обоснован, и Минэкономразвития будет проверять расчеты на предмет их соответствия действительности. Оценка и ее обоснование, представленное инициатором новых требований, будут раскрываться на сайте regulation.gov.ru.

Работу калькулятора в Минэкономразвития продемонстрировали корреспонденту РБК на примере введения обязательных тахографов на пассажирских автобусах (устройств, регистрирующих скорость и режим труда водителей). Министерство рассматривает эту инициативу в рамках ОРВ с 2013 года. По данным ГИБДД, всего автобусов, которые подпадут под регулирование, чуть более 509 тыс. Эту константу пришлось искать в «ручном режиме», так как в уже загруженных в систему статистических базах ее не было. Однако все верифицированные министерством константы будут туда добавляться, и со временем встроенная база калькулятора станет более полной. Приобретение одного прибора обойдется в 35 тыс. руб. На его установку нужно около 4 часов. Еще 3–4 часа раз в два года необходимо потратить на его обслуживание. Расчет в системе производится для одного календарного года — соответственно, на обслуживание закладывается два часа. Оценка в денежном выражении строится с использованием среднемесячной заработной платы по России — 32,5 тыс. руб. в 2014 году, по данным Росстата. Итого на оснащение тахографами в первый год отрасль потратит около 18,5 млрд руб. По сути речь идет об «оценке снизу», соглашается Вадим Живулин: к этому списку можно добавлять и другие издержки, связанные, скажем, с простоем автобусов из-за выполнения новых требований.