Оценка регулирующего воздействия является одной из основных тем, которыми занимается наш институт. Проекты по данной тематике выполняются регулярно.

Мы беседуем с экспертом НИСИПП Татьяной Рукавишниковой об одном из таких проектов.

- Татьяна, как я понимаю, работа над проектом «Контрольные закупки», в процессе которого Вы выясняете, как разработчики законопроектов работают в рамках системы ОРВ с обращениями граждан и организаций, высказывающих свои замечания и предложения в рамках общественных консультаций, становится постоянной.

- В этом году мы будем проводить третий раунд «контрольных закупок». Первые два проводились в 2014 и 2015 годах. Суть этих мероприятий заключается в следующем: мы участвуем в консультациях, проводимых ведомствами на едином портале «regulation.gov.ru».

Существуют различные способы поучаствовать в публичных консультациях. Консультации бывают очные, на них приходится получать специальные приглашения. А через единый портал могут поучаствовать все желающие. Созданы специальные формы: нужно только зарегистрироваться на портале и загрузить своё мнение, отвечающее на вопрос разработчика.

Кроме того можно послать своё мнение по электронной и даже бумажной почте на адрес разработчика.

Мы идём по наиболее сложному для разработчика пути: мы отправляем письма через электронную почту. Они не высвечиваются автоматически на портале, и разработчик вынужден вводить их в ручном режиме в сводку поступивших предложений по результатам публичных консультаций. Если мнение отправляется через портал, то оно высвечивается в сводке автоматически.

По результатам прошлых раундов выяснилось, что разработчики мнения, присланные по почте, заводят в сводку на портале не всегда. В первом раунде результаты были хуже, во втором – чуть лучше. Мнения просто не попадают в сводку, разработчик не отвечает нам по электронной почте, мнение никуда не попало. Это – первый случай. Случай второй: мнение всё же попадает в сводку. Раньше была практика, когда мнение загружалось на портал дополнительно отдельным файлом, но его никак не учитывали. Есть оно и есть. Это – не слишком хороший вариант, хотя и лучше, чем первый.

Самый лучший вариант – когда разработчик комментирует, либо учитывает наше мнение. Таких случаев, к сожалению, было немного, порядка 13%, не более.

- Прямо скажем, маловато.

- Да.

Помимо того, что мы смотрели, учитывают или нет разработчики поступающие к ним мнения, начиная со второго раунда, мы старались оценить работу ведомств в плане публичных консультаций.

Первое – отправить им какие-то вопросы от рядовых пользователей: как отправить своё мнение, как его загрузить. Поскольку сам срок публичных консультаций ограничен, нам было важно получить ответ ведомства в достаточно короткий срок, чтобы успеть подготовить своё мнение. Мы отслеживали, какие ведомства отправят нам ответ в течение трёх дней.

- И вам отвечали за три дня?

- Результаты были средними: нам ответили, другое дело – какими были эти ответы. Даже ответы, полученные из одного ведомства, могли быть разными.

Многие отсылали нас к уполномоченному органу – Минэкономразвития. Кто-то сочинял от себя. Был случай, когда наши вопросы переправили в уполномоченный орган, и ответ мы получили уже оттуда.

Мы и сами отправляли вопросы в Минэкономразвития и получали от них ответы. Надо сказать, что ответы были разные по содержанию.

- Это при том, что вы спрашивали о вещах сугубо информационных?

- Да.  Мы, например, спрашивали: как нам зарегистрироваться на сайте в качестве организации, если там это может сделать только частное лицо. А мы хотим отправить мнение именно от организации: вдруг оно будет иметь больший вес.

Или такой запрос: по тексту акта обычно задаётся 15 вопросов, а у нас – большое развёрнутое мнение, и мы не знаем, как его разделить на 15 фрагментов. Как загрузить это мнение? Или отправлять его по почте?

На такие вопросы разработчик может ответить сам, зная, как он будет учитывать такое мнение.

Чем ещё мы занимались, начиная со второго раунда: на портале появилась кнопка «Пожаловаться». Если ваше мнение не попало в сводку, можно жаловаться.

- И вы начали жаловаться?

- Да, мы жаловались и смотрели, как реагируют на наши жалобы. Судя по тому, как мы видим интерфейс сайта здесь, эти жалобы идут не к уполномоченному или какому-нибудь незаинтересованному третьему лицу, какому-то арбитру, а непосредственно к разработчику.  Получается, что он не учёл наше мнение, а мы ему же на это жалуемся.

- У нас ещё с советских времён такая практика. Была даже юмореска, как жители дома жалуются на начальника ЖЭКа в самые разнообразные инстанции, начиная от районного начальства и кончая всем прогрессивным человечеством, но отвечает им всегда сам начальник ЖЭКа.

- И у нас примерно так.

Второе – жалобы нигде не фиксируются. Во всяком случае, так было в прошлом году. А незафиксированная жалоба – это её отсутствие.

Но самое интересное – результаты. Мы отправляли жалобы по нашим неучтённым мнениям, но, поскольку у нас таких случаев было недостаточно для статистики, мы проверили такие мнения на сайте. Мы посмотрели, у кого не было никаких комментариев, и пожаловались: мнение гражданина такого-то не учтено, просим прокомментировать причины и т.п. Как ни странно, ответы разработчиков на жалобы по нашим мнениям были реже, чем по мнениям других людей. Защищать кого-то постороннего оказалось проще. В этом году мы будем проверять этот парадокс. Будем жаловаться на отсутствие учёта как наших, так и чужих мнений и посмотрим, как разработчики ответят на этот раз.

- Тут впору задать вопрос: нужна ли вообще разработчикам система ОРВ.

- Судя по полученным ответам, разработчики далеко не всегда заинтересованы в оценке, видят в ОРВ некую ведомственную процедуру и, возможно, считают, что участники консультаций не могут сказать им ничего нового. Ведомство, по их мнению, специализируется в определённом виде деятельности, там собраны лучшие специалисты: что нового могут рассказать им участники консультаций.

Что же касается каких-то технических вопросов, которые мы отправляли, то, возможно, ведомства сами не знали, как поступить, поскольку не было никаких методик и рекомендаций. Только во второй половине прошлого года Минэкономразвития приняло методику проведения публичных консультаций, и мы надеемся, что сейчас ситуация улучшится.

- Сейчас, насколько я знаю, наряду с ОРВ действует и оценка фактического воздействия, проводимая после принятия законодательных актов.

- Да. У нас действовала и действует экспертиза актов, но оценка  фактического воздействия даёт более полную картину. В её рамках нужно смотреть, какова была цель регулирования, как она достигнута: полностью или частично. В каких направлениях оценить выгоды и издержки всех субъектов, затронутых регулированием. То есть даётся полная комплексная оценка.

При этом надо отметить, что ОФВ в некоторых регионах была введена раньше, чем на федеральном уровне. Так, например, в Москве ОФВ была введена раньше, чем ОРВ. В прошлом году проводилась только оценка  фактического воздействия, а с этого года – и оценка регулирующего воздействия.

- И последний вопрос: чего Вы хотите добиться «контрольными закупками»?

- В целом сама ОРВ направлена на снижение издержек на этапе регулирования. У нас не должно быть так, чтобы ввели какое-то регулирование, а на следующий день бизнес начал рушиться, и мы схватились за голову. Пытаемся всё переделать и несём издержки, или их несёт бизнес, предприниматели уходят в тень.

Восстанавливать потом всё это гораздо сложнее: во-первых, деньги уже затрачены, во-вторых, лояльность бизнеса снизилась. Предприниматели не будут работать легально, зная, что в тени они всегда могут что-то не выполнять, каким-то правилам не следовать, поскольку знают правила игры: кому дать взятку, с кем договориться как-то ещё. А поддерживать доверие бизнеса всегда гораздо проще, чем потом заниматься его восстановлением.

Поэтому на этапе проведения ОРВ в частности нужно понять, какие правила бизнес готов принять, а какие нет.

В частности, работая с бизнесом в процессе общественных консультаций, мы можем определить, каков предел по тарифам и сборам, который можно установить. Чтобы и бизнес согласился, и государству было выгодно. Именно этому должна способствовать оценка регулирующего воздействия.

Беседовал Владимир Володин