11 июня прошло заседание Правительства России (http://government.ru/meetings/12988/stenogram). Заглавный вопрос повестки дня касался института оценки регулирующего воздействия. Доклад Министра экономического развития А.В. Улюкаева (именно МЭР является на текущий момент уполномоченным федеральным органом в сфере ОРВ), точнее его содержание и высказанные предложения, оказались весьма прогрессивными. Чего стоят только введение оценки фактического воздействия; ориентирование на устранение обязательности проведения ОРВ для муниципальных образований, не являющихся административными центрами субъектов РФ; распространение сферы ОРВ на проекты актов, которые устанавливают обязательные требования к зданиям и сооружениям и проекты актов в области государственных и муниципальных закупок; замена календарных дней, которые вычисляются процедурой, рабочими днями; введение принципа одного окна для размещения проектов сразу для нескольких экспертиз и другие новации или давно назревшие, но наконец озвученные, меры. Но писать о них можно много и еще будет время – Премьер Д.А. Медведев его дал: «Для того чтобы подготовить новую концепцию, я согласен, можно дать большее время. Договорились». В эту версию ОРВ 3.0, как ее успели окрестить в Открытом правительстве (http://xn--80abeamcuufxbhgound0h9cl.xn--p1ai/events/5510262/), похоже обозначенные на заседании меры войдут. Как пишут на сайте Открытого правительства, «Экспертный совет при Правительстве поддержал эти и другие направления модернизации системы ОРВ. Эта тема, в частности, прошла через широкое обсуждение 6 июня — в нем участвовали члены Экспертного совета, представители Евразийской экономической комиссии, уполномоченный по защите прав предпринимателей Москвы, РСПП, ВШЭ, представители Свердловской и Ульяновской областей, Аналитического центра при Правительстве и другие эксперты. Участники признали, что предложения Минэкономразвития следует дополнить еще рядом инициатив». Будем ожидать, что версия 3.0. впитает лучшее из предложенного и будет хотя бы отчасти основываться на мнениях и предложениях экспертов перечисленных органов и организаций. Как отметил Д.А. Медведев, завершая рассмотрение вопроса, «последнее, на чём тоже хотел бы сконцентрировать внимание, – это действительно проблема обратной связи. Я об этом говорил: если мы всерьёз этой темой занимаемся, эта обратная связь должна начинаться с момента помещения акта для обсуждения и завершаться уже в момент принятия решения о том, насколько успешным является действующий нормативный документ через два-три года после вступления его в силу. Вот на это просил бы обратить внимание министерства, и, надеюсь, в этом примут участие наши коллеги-эксперты». Собственно, система ОРВ закреплена тоже нормативными правовыми актами – Постановлением Правительства РФ № 1318 и Регламентом Правительства. Следовательно, высказанное Премьером следует относить в полной мере и к ним, а также другим актам, точнее проектам, которые рано или поздно появятся для обсуждения на портале regulation.gov.ru: о внесении изменений в ППРФ № 1318 и, вероятно, отдельное постановление о порядке оценки фактического воздействия. Не дожидаясь размещения сразу хотел бы написать о двух вещах. Первое – оценка фактического воздействия. Согласно предложениям МЭР получается, что такую оценку будут проводить только через три года с момента вступления акта в силу, только для актов, прошедших ОРВ на этапе проектов, и только для тех актов, которым была присвоена средняя и высокая степень регулирующего воздействия. Не буду объяснять долго почему предлагаю, но думаю со мной согласятся, что могут возникать акты, негативное влияние которых может наступить и ранее и дожидаться трех лет пока такой рискованный акт наделает дел, наверное, как-то не совсем ответственно. Да, конечно предусматриваются механизмы экспериментов, ограниченных дат введения актов в действие, есть механизм назначения фактической оценки по поручениям высших лиц государства. Но есть опасения, что этих механизмов недостаточно. Дело в том, что параллельно идут инициативы убрать проекты со сжатым сроком подготовки из сферы ОРВ (проект постановления Правительства обсуждался около месяца назад на портале regulation.gov.ru, разработчик – Минюст России). Фильтр проектов по степени регулирующего воздействия несовершенен (об этом и другие, и я много писали уже, см. также ниже). Такое разделение проектов к тому же введено меньше года назад (с 1 июля 2013 г.), и порядка 1,8 тыс. проектов актов прошли ОРВ без назначения степени воздействия, следовательно, оказываются за бортом инициативы посмотреть на то, каково их влияние по факту. Поэтому полагаю необходимым рассмотреть включение в систему оценки фактического воздействия механизма проведения для нормативных правовых актов органов исполнительной власти незамедлительной экспертизы (оценки) фактического действия в случае наличия массовых обращений, характеризующих возникшие негативные эффекты. Можно зафиксировать при этом круг органов и организаций, от которых могут поступать и рассматриваться такие обращения, в частности Общественная палата, Экспертный совет при Правительстве РФ, уполномоченный по защите прав предпринимателей, коллективное обращение ключевых общероссийских предпринимательских ассоциаций или обществ защиты прав потребителей. При этом такое основание для проведения оценки следует предусматривать и для актов с низкой степенью воздействия. Помимо этого, отдельный механизм отбора на фактическую оценку должен быть предусмотрен для тех актов, которые были приняты и прошли процедуру ОРВ еще до вступления в силу ППРФ №1318. Второе – это «предложение об отказе размещения уведомлений о подготовке проектов, которые имеют низкую степень регулирующего воздействия, оставив это только для средней и высокой степени регулирующего воздействия документов». Вполне понятно, что данной новацией МЭР хотел бы разгрузить портал regulation.gov.ru и участников обсуждений от значительного потока проектов, поступающих на обсуждение вообще и в частности на обсуждение в рамках ОРВ. Проектов, которым разработчики присваивают низкую степень, примерно половина от потока в примерно 800 проектов в год, которые поступают на ОРВ (точной цифры МЭР не дает). Таким образом, половина проектов избежит так называемой ранней стадии, которую выделяют как достижение новой системы ОРВ, установленной ППРФ №1318. Напомню традиционные цели такой стадии: определить целесообразность регулирования и определить способ регулирования. МЭР относит проекты с низкой степень к так называемым «техническим правкам действующих актов» или «техническим актам», подчеркивая их низкую значимость и невысокие риски повышения издержек для ведения предпринимательской деятельности. Как правило, такие проекты уже мало что меняют в способе регулирования, а целесообразность их принятия уже определена. Кроме того, по логике МЭР всегда можно на этапе подготовки заключения МЭР (его то не отменяют) изменить степень регулирующего воздействия, если она неверно определена разработчиком, и направить проект обратно на проведение обсуждения. Не буду спорить, но, во-первых, разгрузка эта относительна – около 5% от вообще всего потока проектов актов, выставляемых на обсуждение на портале regulation.gov.ru и нагрузка на разработчиков, как мы понимаем, почти не уменьшится (по остальным актам также готовятся уведомления и проходят обсуждения, разве что сводку предложений делать в полном объеме не обязательно). Да и для участников обсуждения тоже не особая разгрузка, если принимать во внимание, что специалисты стараются смотреть все проекты в отрасли/сфере деятельности/ поступающие от одного регулятора, а не пошел он по ОРВ или не по ОРВ. Во-вторых, есть методическая трудность для самого МЭР в реализации этого новшества на практике, если брать за основу действующие положения ППРФ №1318. Так, согласно пункту 27, «в заключении делаются выводы о соблюдении федеральным органом исполнительной власти порядка проведения оценки регулирующего воздействия, о наличии либо отсутствии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, о наличии либо отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования». При этом собственно отличия низкой степени от средней выглядят так (согласно пункту 6): «б) средняя степень регулирующего воздействия - проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; в) низкая степень регулирующего воздействия - проект акта не содержит положений, предусмотренных подпунктами "а" и "б" настоящего пункта, однако подлежит оценке регулирующего воздействия в соответствии с пунктом 1 настоящих Правил (авт. – там указана ссылка на пункт Регламента Правительства, в котором перечислены сферы регулирования, попадающие под ОРВ)». Обращаю внимание на слова «изменяющие ранее предусмотренные» и «приводящие к увеличению ранее предусмотренных расходов». Так вот, чтобы доказать, что степень надо изменить с низкой на среднюю, МЭР фактически придется дать расчет текущего уровня издержек и планируемое их увеличение, согласно положениям проекта акта. Написать, как в заключении «о наличии либо отсутствии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности» и как делается это сейчас, не является достаточным. Заключений с количественными оценками уровня расходов не так много, меньшинство. Однако при обосновании этой меры представители МЭР оперируют статистикой о том, что в 2/3 случаев низкая степень изменялась на среднюю. Это означает новое публичное обсуждение, однако таких «повторов» на портале regulation.gov.ru особо не встречается. Соответственно, либо разработчики не обращают на это внимание, либо обоснования МЭР строятся не на количественном анализе, либо речь идет о чем-то другом. В любом случае для реализации придуманного исключения актов с низкой степенью, чтобы это работало нормально и рисковые акты по низкой не проскакивали, МЭР придется взвалить на себя дополнительную работу. Причем делать ее придется на последней стадии, а не в начале на ранней – это сокращает вероятность возврата, так как процесс ушел уже далеко и есть готовый проект. А поток таких актов, следует ожидать, увеличится – сложно представить разработчика, который при таком общем их уровне отношения к институту ОРВ согласится поставить добровольно среднюю степень сразу (и кстати, подготовить более сложный сводный отчет – МЭР предлагает упростить отчет по низкой степени), учитывая, что на конце цепочки фильтр, который при таком потоке очень вероятно находится в постоянном «бутылочном горле» с вытекающими отсюда последствиями. И эксперты или бизнес не особо помогут, точнее могут не успеть – низкая степень обсуждается (висит на regulation.gov.ru) быстрее быстрого, а на ранней стадии отловить не представится возможным, так как ее отменяют. По науке обычно говорят так. Механизм с разделением важности актов по степени воздействия продуцирует ошибки первого и второго рода (1), дает ложные ориентиры (не сортирует по важности) и на выходе повышает вероятность не достижения целей ОРВ (отсеять необоснованные ограничения и издержки). На практике (см. мониторинги НИСИПП) уже сейчас фильтр искажает ориентиры, а чтобы избежать ошибок второго порядка Департаменту ОРВ МЭР приходится перенапрягать усилия (и фактически децентрализация, предусмотренная системой по ППРФ 1318, по объему работы сводится на нет, да и ответственность тоже). Предлагаемая МЭР новинка делает риски возникновения и ошибок первого рода, и ошибок второго рода еще сильнее. Так что нужен какой-то другой механизм. Во всем мире стремятся перенести обсуждение на как можно более раннюю стадию инициативы, обсуждать, что уже сложно изменить, бессмысленная издержка общественности. Думаю, в своем докладе в Правительство РФ МЭР не зря в части предложений обратил внимание на планирование нормотворческой деятельности. И полагаю, что предложение о внедрении дополнительных предварительных фильтров значимости проектов актов или инициатив по их разработке помимо степени регулирующего воздействия, включая использование таких фильтров на этапе составления ежегодного плана федерального органа исполнительной власти по подготовке нормативных правовых актов и его рассмотрения Правительственной комиссией по проведению административной реформы, и до размещения уведомления о подготовке акта на портале regulation.gov.ru, предусмотрев участие в такой фильтрации представителей уполномоченного в сфере ОРВ федерального органа власти, бизнес и экспертного сообщества, вполне резонно выглядит. Участие в фильтре на самой ранней стадии представителей уполномоченного в сфере ОРВ федерального органа власти, бизнес и экспертного сообщества сократит нагрузку на участников публичных обсуждений при обсуждении текстов проектов актов и будет способствовать концентрации усилий на более значимых проектах актов. В свою очередь и уполномоченному органу – лучше напрячься сперва, чем расхлебывать после и в более ограниченные цейтнотные сроки. Очень надеюсь, что кто-нибудь при составлении версии 3.0. учтет написанное. (1) О таких ошибках неоднократно упоминали участники обсуждения 6 июня, о котором я писал выше, но изначально на такие ошибки в своих мнениях и публикация обращает Владимир Маслаков, подходя к выстраиванию фильтров проектов актов с научно-практической точки зрения (см. например, Доклад "Порядок проведения оценки регулирующего воздействия в Москве и риски его реализации" и риск-ориентированного подхода.