17 сентября депутаты Государственной Думы приняли в первом чтении пакет законопроектов, направленных на снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса.
Первый из разработанных правительством законопроектов, «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля», предполагает переход на преимущественно уведомительный характер предпринимательской деятельности и вводит лимит на проведение проверок малых предприятий: не более 70 часов в год. Плановый контроль должен осуществляться не более чем один раз в три года.
Подготовлены поправки в закон «О милиции», которые должны ограничить полномочия органов внутренних дел. Предполагается, что их участие в налоговых проверках будет проходить исключительно по запросам налоговых органов.
Третий из пакета документов - законопроект о замене лицензирования обязательным страхованием ответственности.
С просьбой прокомментировать эти законодательные нововведения мы обратились к Сергею Мигину, заместителю генерального директора Национального института системных исследований проблем предпринимательства.

- Сергей, мы говорим, о принятом в первом чтении пакете законов, цель которого – помочь отечественным предпринимателям, снизив административную нагрузку.
Не кажется ли Вам, что это – бесконечная история, которая никогда не закончится? Законы, ограждающие бизнес от административного давления принимаются регулярно, а давление на предпринимателей не уменьшается.

- В целом это неудивительно: нельзя вот так сразу взять и устранить все избыточные административные барьеры. Они очень живучи, а система, порождающая их, самовоспроизводится. Простого желания тут явно недостаточно, и, как показывает практика, одними законодательными инициативами радикально изменить ситуацию и резко сократить административное давление на бизнес удается далеко не всегда.

- Безусловно.

- В качестве примера можно привести такие цифры: в 2004-м году производились замеры административного прессинга. Тогда, по результатам опроса, затраты предпринимателей на преодоление административных барьеров составляли 8,5% от выручки. В концепцию административной реформы была включена задача снизить этот показатель к 2008-му году до 5%, а к 2010-му – до 3%.
В прошлом году представители Минэкономразвития публично признавались, что цифра эта так и осталась неизменной – 8,5%. В этом году появилась информация, что показатель это не только не снизился, но даже вырос.

- Стал 9%?

- 9,6%. Эта цифра летом оглашалась представителями «ОПОРы России».

- Думаю, этому нужно верить: Сергей Ренатович Борисов – человек осторожный, цифры, в которых он не уверен, оглашать бы не стал.

- В любом случае понятно, что никакого сокращения точно не происходит. Никаких 5% в этом году мы уже никак не достигнем.
Скажем откровенно: проблема носит системный характер, а вдумчивый анализ четырех рассматриваемых законопроектов показывает, что они предполагают снятие лишь некоторых ограничений. К сожалению, это не комплексный подход.

- У меня сразу возникает вопрос: как определить те меры, которые можно считать системными и комплексными. У нас, когда речь заходит о поддержке бизнеса, звучат речи именно о комплексе мер, который должен изменить именно систему. Потом появляются законы, которые направлены на решение каких-то исключительно локальных проблем.
Я понимаю, что запрещение изъятия милицией товара (одной из довольно распространенных рейдерских практик) – это прекрасно. Но и это – частная проблема, так же, как ограничение числа проверок: их ограничивали уже не раз, а толку чуть. Что делать?

- Есть предложения, которые высказывались уже не раз и не два. Есть зарубежный опыт, есть рецепты, которые неоднократно обсуждало российское экспертное сообщество. Более того, уже делались попытки проведения системных изменений. Сама административная реформа изначально замышлялась, как концептуальное преобразование идеологии государственного вмешательства в бизнес. И вовсе не предполагалось сводить ее к точечному снятию различных административных барьеров, например, отмене лицензирования отдельных видов деятельности или сокращению частоты и длительности контрольных мероприятий. Это, конечно, очень важные и полезные меры, но они носят локальный характер и не влияют радикально на изменение ситуации.
Первым шагом к системному изменению модели взаимоотношений государства и общества должно было бы стать внедрение в практику такого института, как доказательство необходимости государственного вмешательства и оценка его последствий. Такие институты в той или иной форме существуют во всех странах с развитой экономикой и предполагают наличие четких наборов правил, в том числе процедурных, и механизмов их исполнения.
У нас тоже еще пять лет назад разрабатывался проект закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности». Законопроектом вводилась оценка регулирующего воздействия нормативных актов и необходимость осуществлять их независимую экспертизу. Увы, этот закон не пошел дальше публичного обсуждения и работы по нему давно заморожены. Что очень прискорбно.
Ведь только тогда, когда предусмотренные им механизмы станут обязательными, будут четко регламентированы, и ни одна ведомственная инициатива не сможет получить зеленый свет, пока не пройдет сквозь несколько таких фильтров, – лишь тогда произойдут системные изменения. К сожалению, пока этот порядок у нас не прижился, да и сами попытки его ввести быстро прекратились.
В отсутствии же такого комплексного подхода все принимаемые решения превращаются в полумеры, которые на практике, при должной изобретательности, без труда обходятся государственными служащими. Если отменяется один инструмент, милый чиновничьим сердцам, тут же придумывается другой. А ограничений, не позволяющих внедрять эти новые инструменты, нет. Другое дело, если после отмены одного административного барьера желающим возвести новый придется доказывать его необходимость. Обосновывать, что фантазия барьеростроителей работает на благо общества, ради защиты прав и свобод, обеспечения безопасности и так далее. И еще, что цель регулирующего воздействия достигается лучшим из доступных способов.

- Причем доказать это, как я понимаю, нужно будет не таким же чиновникам, а независимым экспертам?

- Не совсем так. Бремя доказательства полезности предлагаемой меры лежит на чиновнике, а вот независимые эксперты должны в обязательном порядке его проверить. Кроме того, никто не запрещает всем заинтересованным лицам проводить собственные экспертизы, давать предложения. Также в обязательном порядке нужно советоваться с теми, кого регуляция затрагивает. Причем, на стадии ее проектирования, а не так, как сейчас – уже после принятия, когда что-то изменить практически невозможно. И если цена регуляции слишком высока для бизнеса и для общества, то такая регуляция не должна приниматься и вводиться в действие. Таких фильтров, повторюсь, на сегодня у нас нет.

- Что же касается содержания конкретных законопроектов, то о них мы поговорим в следующей части беседы.


Продолжение следует.

Беседовал Владимир Володин