Единый портал раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов (НПА) и результатах их общественного обсуждения был создан для граждан, заинтересованных в участии в законотворческом процессе. С одной стороны наличие такого портала предоставляет возможность ознакомиться с проектируемыми НПА. Кстати, следует учитывать, что такая информация может оказаться особенно ценной для представителей бизнеса, если принятие того или иного НПА повлияет на результаты их экономической деятельности. В таком случае они смогут предпринять какие-то меры заранее и, возможно, сократить свои последующие издержки. С другой стороны, портал предоставляет возможность участвовать в обсуждении и разработке НПА. Это преимущества граждан, которые появились в результате создания портала. Однако ситуация, когда выигрывают все, и никто не несет дополнительные издержки, представляется чересчур экзотической, так что обратимся ко второй стороне, которая обеспечивает вышеуказанные преимущества.

Федеральным органам исполнительной власти (ФОИВ) были вменены новые обязательства в связи с необходимостью открытия информации. В данном случае внимание будет уделено информации, размещаемой в рамках проведения оценки регулирующего воздействия (такой выбор обусловлен тем, что мне довелось принять участие в Мониторинге документов, размещаемых разработчиками проектов НПА на портале regulation.gov.ru для публичного обсуждения в рамках проведения оценки регулирующего воздействия). Итак, представители власти должны размещать ряд документов, а именно текст проекта акта и прочие документы, целью которых является доведение до сведения граждан различного рода информации о проекте акта (уведомить о разработке, о полученных мнениях и, в конечном счете, о результатах оценки). Для ФОИВ размещение самого текста проекта представляется наименее проблематичным, поскольку он уже есть, и требуются только его опубликовать; что же касается сопутствующих документов, то здесь гораздо сложнее, поскольку они должны быть доступны и понятны всем вне зависимости от профессии. Например, предполагается, что каждый может прочитать уведомление о разработке проекта акта и высказать свое мнение (кстати, хотелось бы отметить, что в рамках проведения мониторинга только по двум уведомлениям из более чем сорока рассмотренных были получены предложения от участников публичного обсуждения). То есть разработчик пишет уведомление, понятное для всех, при этом, скорее всего осознавая, что вероятность его прочтения и тем более обсуждения очень мала. Очевидно, что стимулы для написания уведомлений, из которых будет понятно, что именно собирается делать разработчик, а не общие слова о необходимости улучшить законодательство, невысоки. Конечно же, настройка стимулов представителей ФОИВ, которые занимаются написанием уведомлений – задача их непосредственного руководства, но остается вопрос, есть ли стимулы у этого руководства? Исходя из того, что на сегодняшний день встречается на портале, стимулов нет, только в нескольких случаях удалось понять, что предполагают ввести разработчики.

С другой стороны, до сегодняшнего дня не было утвержденных детальных требований к тому, как должно выглядеть уведомление и, самое главное, к тому, что в нем должно быть отражено и как. Попытка утвердить эти требования и как-то детализировать содержание уведомления проведена в недавно вступившем в силу после регистрации в Минюсте России Приказе Минэкономразвития России № 290 от 27 мая 2013 г. «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия», а точнее – в разделе II. «Подготовка и размещение уведомления о подготовке проекта акта» Методики оценки регулирующего воздействия (Приложение №3 к данному приказу). Конечно же, введение требований к уведомлению не сможет полностью решить проблему размытости последних (под размытостью подразумевается невозможность простых обывателей понять суть вводимого регулирования), тем не менее, возникнет стимул – выполнить предписанные требования, чтобы не быть наказанным за несоблюдение установленной формы и содержания. Очень важным, конечно же, остается вопрос создания формы, которая по меньшей мере не ухудшит текущую ситуация, а в идеале улучшит, то есть повысит качество публикуемых уведомлений. Следует отметить, что приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013г. №290 расширил набор сведений, которые необходимо указывать в уведомлении по сравнению с постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012г. №1318, но требование об указании того, что именно собирается установить разработчик в целях решения существующей проблемы, тем не менее, отсутствует.

Пропустим момент с публикацией полученных мнений, поскольку их на портале практически нет. Связано ли это только с неактивность граждан, с высокими (или даже запретительными) издержками поиска необходимого раздела на официальном сайте или рядом прочих причин, сказать однозначно невозможно в связи с отсутствием такой информации (никто пока пользователей портала массово не опрашивал, между тем оценка функционирования портала, на мой взгляд, должна быть возведена в ранг важнейших показателей эффективности функционирования института ОРВ на федеральном уровне).

Перейдем к сводным отчетам, как основному источнику информации о проекте акта (конечно же, сразу после самого текста проекта акта). Несмотря на то, что ОРВ осуществляется сравнительно недавно, форма сводного отчета претерпела заметные изменения: от простого перечисления того, какие сведения являются обязательными (п. 15 Правил проведения ОРВ) до строго установленной формы с конкретными пунктами и подпунктами (форма сводного отчета, установленная приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013г. №290). На сегодняшний день на Портале можно увидеть сводные отчеты в различных формах в текстовой (то есть в соответствии с п. 15 Правил проведения ОРВ), по форме, утвержденной Приказом Минэкономразвития России №290, так и по форме, утвержденной более ранним приказом (приказ Минэкономразвития России от 29 января 2013г. №25), уже утратившей силу. Не будем останавливаться подробнее на форме сводного отчета, отметим только, что форма, утвержденная приказом №25, включала не все сведения, установленные как обязательные п. 15 Правил проведения ОРВ; проанализируем содержание сводных отчетов, вывешенных на Портале за последний месяц, а точнее рассмотрим самые распространенные ошибки или неточности.

Наиболее трудным моментом оказалось определение степени регулирующего воздействия. При этом невероятно странным кажется то, что в одной графе разработчики пишут формулировку, практически цитирующую Правила проведения ОРВ и соответствующую одной степени регулирующего воздействия, а в соседней указывают другую (неверную). Гораздо проще было бы понять ошибки в определении степени воздействия, связанные с невозможность оценить текст проекта, то есть непонимание того, вводят ли положения НПА новые обязанности/ограничения, изменяют ли старые и т. д., но невозможность сопоставить определение с его понятием, наводит на мысль, что разработчики даже не задумываются о том, что пишут. Повторение ошибок из отчета в отчет у одного и того же разработчика можно назвать подтверждением вышеуказанной мысли (см. Роспотребнадзор, Минтранс России и некоторые другие ведомства). Это может относиться не только к определению степени воздействия, но и к прочим сферам. Здесь можно привести яркий пример из сводных отчетов Минэкономразвития России (которое, казалось бы, должно подавать пример своими близкими к идеалу сводными отчетами). Один из разделов отчета – описание рисков решения проблемы предложенным способом регулирования и рисков негативных последствий – заполнен следующим образом: риски "отсутствуют в силу отсутствия иных способов решения проблемы". Исходя из ограниченных когнитивных способностей человека утверждение, что то или иное решение является единственным достаточно смело, но говорить, что невозможность найти другое решение является гарантом отсутствия рисков кажется явной неправдой. Или же уверенностью в том, что все потенциальные читатели невнимательны или отсутствуют вовсе. Нужно заметить, что эта фраза встретилась в двух, а не в одном отчете, то есть составители не только написали это, но и еще использовали в дальнейшем как шаблонную фразу.

Также при просмотре отчетов удалось заметить существование проблем в формулировке целей вводимого регулирования: вместо четко указанной цели (то есть указания того, зачем регулирование нужно, и что предполагается достичь в результате его введения) можно встретить размытое описание того, что вводимое регулирование следует вводить/соблюдать и т.д. Проблемой оказалось описание методов регулирования, многие разработчики в сводных отчетов заменяли описание методов описанием ответственных за контроль. После прочтения ряда таких отчетов возникает вопрос: понимают ли разработчики, что пишут совсем не о том (а методы не описывают, потому что понять, какие они могут быть, труднее, чем указать ответственных лиц) или даже не замечают своих ошибок? В ряде случаях, что в этом разделе указывают просто и емко «контроль возлагается на ответственных лиц». За что ответственных из контекста всего сводного отчета не разобрать.

Ну и вполне естественно, что раз возникли сложности с формулировкой цели, соответственно и конечным результатом регулирования, то возникли и сложности с приведением в сводном отчете индикаторов достижения цели. Были такие случаи, что разработчик просто и опять же емко написал в этом разделе одно слово: «отсутствуют».

Ну, а есть просто «мертвые» незаполняемые разделы. Международный опыт в первую очередь относится к таким. Что-то более менее конкретное пишется в менее 10% случаев. Если вчитаться в контекст сводного отчета, то наблюдаем интересный момент: в одном из отчетов, связанных с правилами складирования алкогольной продукции, вообще было указано, что «международный опыт отсутствует». Хотя очевидно, что в других северных странах наработан богатый опыт производства и потребления алкогольной продукции, а между производством и непосредственным потреблением есть промежуточное звено.

Сводные отчеты содержали и прочие неточности (незаполненные пункты, проблемы с оценкой расходов и т. д.), но они не были столь систематическими, что не может не радовать. Остается надеяться, что со временем количество систематических ошибок, а возможно, и всех ошибок, будет гораздо меньше.