В настоящее время развитие малого предпринимательства в России наталкивается на целый ряд проблем как объективного, так и субъективного рода, из которых одной из основных является чрезмерная зарегулированность деятельности субъектов предпринимательства со стороны контрольно-надзорных органов разного уровня подчиненности. В настоящее время не существует разумного баланса между формированием благоприятных условий деятельности малого бизнеса (как одного из залогов экономического развития всей страны) и защитой прав потребителей, на которую, в первую очередь, и направлены разнообразные меры регулирования со стороны органов власти. При этом существует еще одна проблема.

Целью практически любой контрольной деятельности (за исключением налоговых проверок и некоторых других) является контроль за качеством и безопасностью осуществляемой деятельности, направленный на защиту прав потребителей и общества в целом. Тем не менее, сами проверки далеко не всегда выполняют эту задачу. Связано это с существующим дублированием функций между различными ведомствами, избыточностью предъявляемых требований, а также злоупотреблениями, допускаемыми отдельными должностными лицами контрольно-надзорных органов. В итоге мы сталкиваемся с ситуацией, когда оказывается дополнительное давление на предпринимателей, которое не имеет ничего общего с защитой прав потребителей. То есть, это избыточный контроль, результатом которого не является повышение качества и безопасности осуществляемой предпринимателями деятельности. Это при том, что в нашей стране контрольно-надзорную деятельность осуществляет огромное количество ведомств.

Приведем пример только Москвы. В настоящее время на территории города действует около 20 территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по регулированию различных аспектов предпринимательской деятельности, в том числе и контрольно-разрешительные, и около 30 инстанций городского подчинения, в состав функций которых входят контрольно-разрешительные. Кроме того, контрольно-разрешительные функции выполняются 10 префектурами административных округов и 125 районными управами в пределах своей территориальной компетенции.

В целях упорядочения контрольно-надзорной деятельности государственных органов и исправления сложившейся ситуации в 2001 году был принят Федеральный закон №134-ФЗ от 08.08.2001 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Тем не менее, пока это только первый шаг на пути обеспечения того разумного баланса, о котором говорилось выше. Не все нормы закона оказали позитивное влияние на существующее положение дел. Сейчас необходимо осуществление целого комплекса мер, направленного на защиту прав предпринимателей (при условии не ущемления прав потребителей).

К сожалению, следует признать, что в настоящее время многие субъекты малого предпринимательства уже адаптируются к существующей системе. Им удалось выработать своего рода иммунитет, основанный на имеющемся опыте работы в рамках данной системы, который диктует свои правила, базирующиеся на неформальных взаимоотношениях с должностными лицами, умении скрывать отдельные аспекты своей деятельности. Однако все это, в первую очередь, относится к субъектам малого предпринимательства, которые уже работают на рынке какое-то время. В то же время у вновь создаваемых малых предприятий, не выработавших такой иммунитет, возникают существенные проблемы. Пресс контрольной деятельности государства на самом начальном этапе их деятельности (даже с учетом действия нового закона) выдерживают далеко не все предприятия. Таким образом, создается серьезное препятствие на пути расширения сектора малого предпринимательства у нас в стране.

Однако, следует отметить и позитивные тенденции, связанные с осознанием данной сложной ситуации, которое сложилось в последнее время на самом высоком уровне руководства страны. Об этом, в частности свидетельствуют отдельные тезисы из послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию России, озвученного 18 апреля 2002 г.

В частности, в данном послании было отмечено:
«У предпринимательства в целом, малого в особенности, огромное количество претензий, связанных с неоправданным административном давлением. И, прежде всего, со стороны надзорных органов и инспекций. Издержки от такого надзора очень велики, а порой абсолютно бессмысленны. Зачастую осуществляется формально. При этом материальный ущерб от аварий, обвалов, пожаров и т.д. не уменьшается. Заплатил за справку и гори себе на здоровье. Но и за порядком здесь надзирают сотни тысяч человек. При этих органах аккредитованы тысячи, это не преувеличение, тысячи коммерческих организаций, кормящихся на проверках. Их предписания штрафа, равно, как и поборы и взятки, ложатся непомерным бременем и угнетают предпринимательство. Нам нужны изменения в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов. А где можно заменят их более эффективными мерами ответственности самих экономических субъектов. Действовать, конечно, в этом плане нужно очень аккуратно. Считаю, нам следует расширять практику комплексного страхования ответственности. За порядок в той или иной сферах страхования страховая компания будет отвечать рублем, в отличие от чиновника, который в худшем случае рискует получить служебное взыскание. Убежден, развитие системы страхования рисков приведет не только к неизбежному сокращению числа надзирающих, но и к большей эффективности самой системы контроля надзоров в стране. Благоприятно повлияет на состояние казны, на предпринимательскую активность граждан. Кроме того, правительство должно обеспечить сведение таких проверок к минимуму (в некоторых регионах практика такая имеется и достаточно хорошо функционирует), установить своего рода мораторий на проверки для малых предприятий. Например, хотя бы на первые три года их работы. При необходимости внести изменения в законодательство.»

Данное послание, во-первых, подтверждает вышеозначенные проблемы развития малого предпринимательства в России, а, во-вторых, показывает реальную заинтересованность высшего руководства государства в их решении.
В частности, Президентом было отмечено несколько основных направлений решения проблем.
Ш изменения в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов;
Ш повышение ответственности самих экономических субъектов, в том числе путем расширения практики комплексного страхования ответственности предпринимателей;
Ш уменьшение количества проверок субъектов малого предпринимательства, вплоть до установления моратория на проверки для малых предприятий, в первую очередь, вновь созданных.

Остановимся на последнем из предложенных Президентом механизмов поддержки деятельности предпринимателей, связанным с установлением моратория на проверки для субъектов малого предпринимательства. Следует отметить, что этот механизм в настоящее время имеет наибольшее значение именно для вновь создающихся малых предприятий, которые в наибольшей степени страдают от пресса со стороны контрольно-надзорных органов.

Отклик на мысль, высказанную Президентом в своем послании, уже появился и в ближайшее время имеет шанс быть законодательно закрепленным. Речь идет о законопроекте “О внесении изменений и дополнений в статью 7 федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”. В частности представленный законопроект предусматривает дополнение пункта 4 статьи 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" положением, устанавливающим ограничение на проведение плановых проверок субъектов малого предпринимательства в течение трех лет с даты их государственной регистрации. Правительство одобрило этот законопроект и приняло решение внести его в Государственную Думу.

И все. Стоит обратить внимание на то, что данное положение относится исключительно к плановым проверкам. При этом больше всего предприниматели страдают как раз от внеплановых проверок.

На мой взгляд, данный законопроект свидетельствует о том, что не будут использованы все те возможности, которые сулит введение комплексной системы, построенной на основе применения механизма моратория (и о которой, хочется верить, и говорил Президент). Не хочется критиковать данный законопроект. Он может стать своего рода переходным этапом перед внедрением в дальнейшем действительно комплексной системы.

Можно немного поразмышлять о том, что это может быть за система. Для этого важно правильно трактовать само понятие «моратория». В словаре русского языка мораторий определяется как «устанавливаемая правительством отсрочка выполнения обязательств на определённый срок или на время действия каких-нибудь чрезвычайных обстоятельств».

Очевидно, что в случае с проверками предпринимателей под мораториями следует понимать несколько другое. В первую очередь, само введение подобного механизма предполагает собой формирование целой системы, определяющей непосредственные процедуры, а также права и обязанности всех участвующих в ней сторон. При этом такая система должна быть очень гибкой, устанавливающей разные условия для разных случаев.

Само по себе установление моратория не должно быть направлено на создание односторонней системы невмешательства контрольно-надзорных органов в деятельность субъектов малого предпринимательства на какой-то определенный срок. Действие моратория должно быть направлено на создание баланса между формированием благоприятных условий деятельности хозяйствующих субъектов и соблюдением прав потребителей и общества в целом через обоснованное устранение избыточного контроля по отношению к хозяйствующим субъектам. Введение в действие такого механизма на данном этапе необходимо для устранения того перекоса, который существует в настоящее время в сторону излишней зарегулированности деятельности предпринимателей. Систему установления моратория можно начать применять постепенно, для отдельных категорий предпринимателей. В дальнейшем же, в случае получения позитивных результатов от ее введения, возможно ее распространение на всю систему контроля и надзора за деятельностью субъектов малого предпринимательства. Тем не менее, даже на первом этапе, пилотном, действие моратория должно быть основано на системном подходе, позволяющем максимально исключить все возможные риски от его введения.

Действительно следует говорить о необходимости создания целой системы, завязанной на установление моратория на проверки со своими правилами, уполномоченными органами, удостоверяющими документами. Исходя из этого, приведем основные используемые в данной системе понятия.

Система установления моратория на проверки – система, устанавливающая особый упрощенный режим осуществления проверок деятельности субъектов малого предпринимательства определенными контрольно-надзорными органами, входящими в эту систему, а также функционирующая по правилам, установленным нормативно-правовыми актами для данной системы.

Мораторий на проверки – режим, вводимый специально уполномоченным органом системы установления моратория для субъекта малого предпринимательства по заявлению последнего и предусматривающий особый порядок проведения проверок деятельности данного субъекта малого предпринимательства на срок и условиях, устанавливаемых отдельно для различных случаев.

Предполагается, что механизм установления режима моратория должен быть гибким. В связи с этим должно действовать несколько режимов для различных категорий субъектов малого предпринимательства. Связано это, в первую очередь, с различным характером сфер деятельности, в которых работают предприниматели. Очевидно, что потенциальная опасность результатов деятельности в разных сферах может существенным образом различаться. Например, в пищевой, фармацевтической промышленности такая опасность существенно выше, потому что серьезные нарушения, допущенные при производстве в этих сферах деятельности, могут нанести серьезный вред здоровью потребителей. Такие виды деятельности должны подлежать более тщательному контролю.

Исходя из этого, для целей внедрения системы установления моратория на проверки предлагается провести классификацию всех видов деятельности по потенциальной опасности их результатов для потребителя.

На практике может существовать несколько режимов (дифференцируемых по степени жесткости действующих в них правил). При этом внеплановые проверки субъектов малого предпринимательства, применяющих различные режимы моратория, должны быть очень серьезно мотивированы. В случае наличия таких мотивов внеплановые проверки проводятся, а их результаты могут стать основанием для прекращения действия режима (в случае выявления серьезных нарушений). Действительно, нарушения обязательных требований, выявляемые, в частности, в ходе проверок контрольно-надзорных органов, имеют совершенно различную степень воздействия на обеспечение качества и безопасности производимой и реализуемой продукции. В то же время для целей системы установления моратория на проверки необходимо разделение этих нарушений на группы (по степени опасности для потребителей). Соответственно выявление нарушения группы высокой опасности может повлечь за собой прекращение действия моратория.

В целом, это общие размышления на тему того, как можно использовать режим моратория. При этом такая комплексная система может не только облегчить административное бремя предпринимателей, но привести к повышению качества и безопасности продукции в результате вытеснения с рынка недобросовестных предпринимателей за счет большей ответственности и большей заинтересованности в отсутствии нарушений.