На прошлой неделе президент России Дмитрий Медведев подписал поправки в закон 94-ФЗ, который регулирует распределение госзаказов. Это уже юбилейная, тридцатая, редакция закона. Ответить на вопрос «как государству выйти на рынок и найти качественный товар по минимальной цене?», чиновники пытаются больше пяти лет. Закон о госзакупках появился в 2005 году и за время своего существования изменялся 29 раз.
Чиновник на рынке
Строительная отрасль серьезно завязана с проблемами госзаказа. Особенно в последние годы бюджетные проекты стали сладким куском для строителей. А для ряда застройщиков они стали единственным источником для выживания.
Главная проблема предыдущей редакции закона была в том, что победителем аукционов, где размещались госзаказы, признавалась любая компания, которая заявила минимальную цену. Но в последствии, когда отойдя от запала борьбы, победитель понимал, что он вынужден или остаться без прибыли, или возвести объект крайне плохого качества. В результате, многие компании, которые сначала выиграли конкурс, тщательно все просчитав, отказывались от реализации того или иного государственного заказа.
Появились и структуры, специализирующиеся на шантаже других претендентов. «Как правило, в подобных фирмах работают юристы высокого класса и, подавая документы на участие в торгах, они составляют заявку так профессионально, что устроители не могут им отказать, - объясняет порталу ГдеЭтотДом.РУ генеральный директор компании «Служба Недвижимости» Павел Карасев. - Даже если заранее понимают, что претендент является фирмой-пустышкой». После подачи заявки юристы-псевдостроители предлагают другим участникам аукциона снять свою кандидатуру за несколько миллионов рублей. Ведь лучшую цену все равно предложат они, так как строить априори не собираются. Рекордная минимальная цена была установлена осенью прошлого года в Новокузнецке, на аукционе по выбору подрядчика для строительства дороги. Первоначальная цена лота была 4,6 млн рублей, но в процессе торгов она упала до 75 копеек (!). Понятно, что за такую цену сегодня и спичек нельзя купить, но устроители госаукциона по закону не могли отказать малоизвестной фирме, предложившей данную цену.
Сложившаяся ситуация на рынке госзакупок привела к тому, что в ноябре 2010 года президент Дмитрий Медведев в послании Федеральному собранию заявил, что ежегодно при проведении госзакупок казна теряет более 1 трлн рублей, и потребовал срочно начать работу над новой редакцией закона о размещении заказов. Получив пинок, государственные институты сработали крайне оперативно. Уже 1 апреля новая редакция 94-ФЗ прошла первое чтение в Госдуме, 11 числа – депутаты окончательно утвердили документ, через два дня новую редакцию одобрили в Совете Федерации, а 21 апреля – подписан президентом и окончательно вступил в силу.
13 поправок ФАС
Разработкой новых поправок к закону о госзакупках занимались три российских института власти: ФАС, Минэкономразвития и Госдума РФ (Комитет по строительству и земельным отношениям).
Концепция ФАС, включающая в себя 13 поправок к существующему закону о госзакупках, была подготовлена в конце февраля. В ведомстве считают, что необходимо создать специальный Инновационный фонд, в котором будут аккумулироваться средства, сэкономленные на торгах. При этом одна половина сэкономленных средств будет направляться на инновационное развитие страны, а вторая - будет возвращаться заказчику. Сэкономленными деньгами заказчик сможет распорядится по собственному усмотрению: приобрести дополнительные товары и услуги, пустить эти средства на увеличение заработной платы и т.д. Только на федеральном уровне реализация такой схемы, уверены антимонопольщики, позволит ежегодно направлять на инновации в России порядка 200—300 млрд рублей. Кроме того, согласно проекту ФАС, чтобы исключить закупку некачественных товаров и услуг, чиновники предлагают обязать профильные федеральные ведомства ежегодно разрабатывать набор типовых требований к контрактам. Требования должны быть определены не позднее 1 октября. В творческих сферах, а также при госзаказах юридических услуг или проведения экспертиз должны быть разработаны дополнительные требования.
Чтобы исключить закупку чиновниками слишком дорогих премиум-товаров – автомобилей класса De Luxe, роскошной мебели, антимонопольщики предлагаю установить определенные нормативы и запретить чиновникам закупать товары свыше этих норм.
Также новые правила обязывают заказчиков обосновывать начальную цену и предусматривают возможность быстрого (в течение 10 дней) расторжения контракта. Наиболее эффективной схемой проведения аукционов представители ФАС по прежнему видят электронные торги и предлагают их использовать как можно чаще.
Последним пунктом поправок антимонопольного ведомства стоит включение в реестр недобросовестных поставщиков не только компанию, но физическое лицо. Кроме того, предполагается ввести процедуру дисквалификации чиновников и предусмотреть возможность уголовной ответственности для предумышленных преступлений в сфере госзаказа.
Главным противником концепции ФАС стало Минэконоразвития. «Лимит подстройки действующего закона исчерпан», - считает заместитель министра экономического развития РФ Андрей Лихачев. Представители Минэкономразвития уверены, вносить в закон 94-ФЗ очередные многоуровневые поправки с огромным количеством отсылочных норм нет смысла, так как многоуровневые поправки сильно осложняют документ, делая трудным для понимания. Директор Института по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд им. Соловьева при Высшей школе экономики полагает, что Инновационный фонд, который предлагают создать антимонопольщики, если государство будет мотивировать заказчика экономией бюджетных средств, то в ответ получит лишь увеличение начальной цены контракта. «Закон о госзаказе должен быть переориентирован с процедуры на получение результата, - уверена Кузнецова. – И заказчик должен получать премию не за экономию, а по результатам качественного размещения заказа».
Как в Америке
В ведомстве Эльвиры Набиуллиной уверены, что необходимо перейти к созданию Федеральной контрактной системы (ФКС), а не латать дыры в старом законе. Такая схема распределения госзакупок работает во многих западных странах, в частности, США. В отличие от 94-ФЗ контрактная схема регулирует весь цикл госзакупок. Заказчику, то есть, представителям власти, эта система дает почти полную свободу, в частности, они смогут в одностороннем порядке разрывать контракты с поставщиками товаром и услуг. Разработчиком концепции ФКС является Высшая школа экономики. Контрактная система полностью отрегулирует все циклы при проведении госзакупок, уверена Ирина Кузнецова. Внедрение ФКС позволит избежать совершения дорогих покупок. «Закон, регламентирующий госзакупки, в данное время нацелен только на экономию средств, - говорит Кузнецова. - Будет невозможно приобретение дорогой мебели или роскошных авто для личных нужд за бюджетные средства». Кроме того, ФКС может навести порядок при проведении аукционов, исключив из списка потенциальных исполнителей поставщиков, которые не имеют опыта, достаточной квалификации или с плохой репутацией.
В свою очередь, в антимонопольном ведомстве уверены, что ФКС является потенциально коррупционной схемой. По словам начальника управления ФАС по контролю за размещением госзаказа Михаила Евраева, законопроект, предложенный Минэкономразвития, предлагает ввести двухэтапный конкурс, практически отказаться от электронных аукционов, что позволить заказчику произвольно осуществлять допуск. Чиновники, ответственные за размещения заказа смогут произвольно выбирать способ размещения заказа, менять условия контракта, а это, по мнению Евраева, приведет к развитию коррупции.
Руководитель проектов b2b и b2g ОАО «Центр развития экономики» Вадим Потрашков считает, что концепция закона о размещении госзаказе должна быть частью контрактной системы и в конечном счете должен появится документ, который реализует обе концепции. Закон ФЗ-94, в первую очередь, регулирует создание единого экономического информационного пространства, что должно обеспечить открытость размещения заказа. «Но это же не противоречит концепции ФКС и может быть ее составляющей?!- говорит Потрашков. – Должен появиться единый документ, который реализует обе концепции, и какая разница, как он будет называться».
Кит или слон?
Тем не менее, договориться ведомства пока не могут. Известный блоггер Алексей Навальный уверен, что истинная причина борьбы кроется не в самой концепции, а в полномочиях чиновников, которые получат они при принятии той или иной концепции. При проведении госзакупок крутятся триллионы бюджетных денег, что стало причиной ожесточенная борьбы чиновников за право контролировать эти средства.
ФАС в войне за госзакупки является лишь бойцом на передовой, за которым скрывается Министерство финансов, у которого ведомство Эльвиры Набиуллиной хочет отнять часть полномочий. Внедрение ФКС предлагает часть создания специального органа, который будет заниматься администрированием и мониторингом госзакупок. В рамках этой концепции, объясняет представитель Национального института системных исследований проблем предпринимательства Алексей Шестоперов, Минэкономразвития предлагает основные полномочия ФАС и Минфина замкнуть на себя, а ведомству Алексея Кудрина оставить лишь функцию согласования и выделения бюджетных средств, ФАС – узкие надзорные полномочия.
Сам Алексей Навальный является сторонником 94-ФЗ о госзакупках. «При всех недостатках существующего закона, - считает блоггер. - Процедуры электронных торгов позволяют выявлять махинации, что будет невозможно, при введении федеральной контрактной системы».
Однако Потрашков считает это чушью, которая сбивает с толку общественность. «Электронные аукционы будут, и никто их отменять не собирается», - говорит он.
В середине марта свой вариант законопроекта о госзакупках обнародовала и Госдума. Глава комитета по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум предложил следующие идеи: планирование государственных и муниципальных закупок; обеспечение единого технологического цикла организации закупок; учет специфики различных видов закупок; поддержку развития рынка, инновационного развития и модернизации страны. «Два принципа из предложенных, а именно планирование и учет специфики различных видов закупок – следует расценивать, на мой взгляд, положительно. Это то, чего так не хватает действующему ФЗ-94», - рассуждает руководитель юридического департамента компании Penny Lane Realty Сергей Поправка. По мнению юриста, интересны и заявленные Шаккумом направления совершенствования правового регулирования, связанные с такими аспектами как регулирование полного закупочного цикла; специальные меры обеспечения эффективности закупок уточнение полномочий заказчиков, борьба с демпингом и многое другое. В целом, считает Поправка, вариант думского закона гораздо меньше коррупционно опасен по сравнению с предложениями Минэкономразвития «Но предложения Мартина Шаккума откровенно «сырые», не очень понятно, как и за счет чего они могут быть реализованы на практике», - подытожил юрист.
Не особо верит в принятые поправки и сам автор закона. «Пока законопроект не решает, к сожалению, все те вопросы и проблемы, которые существуют в сфере госзаказа, - оправдывался Мартин Шаккум, после принятия поправок к 94-ФЗ в первом чтении. – Но это только точечные поправки, первая ласточка, уточнение действующего закона, но не новая редакция».
Надо заметить, что принятый документ ближе к концепции ФАС. Однако Минрегионразвития планируют взять реванш. Алексей Лихачев заметил, что принятый поправки носят «неотложный характер», но не отменяют подготовку принципиально нового закона. По его словам, документ, серьезно совершенствующий систему госзакупок, будет представлен к 1 сентября. То есть, окончательно на вопрос, как чиновнику с госденьгами вести себя на рынке окончательно еще не решен.
Денис Тыкулов,
главный редактор проекта ГдеЭтотДом.РУ