Есть основания надеяться, что ожесточенные споры по поводу ФЗ 94 дали положительный результат, и в России будет создана цивилизованная система ведомственных покупок
Горячая дискуссия вокруг закона о госзакупках закончилась неожиданно, но вполне традиционно: правительство решило прекратить публичные споры и вести дальнейшую работу по совершенствованию закона в закрытом для широкой публики режиме. Чиновников можно понять: обсуждение перспектив пресловутого 94-го ФЗ по общественному резонансу едва не сравнялось с накалом страстей вокруг нового образовательного стандарта. Ситуация вполне могла вырваться из-под контроля, чего стоит одно только открытое письмо молодых ученых Дмитрию Медведеву, в котором они в ультимативной форме потребовали коренной реформы закона о госзакупках, угрожая в противном случае уехать из России.
С этой точки зрения распоряжение вице-премьера Игоря Шувалова Минэкономразвития (МЭР), Федеральной антимонопольной службе (ФАС) и Министерству финансов совместно выработать новый вариант закона вполне обоснованно, надо дать страстям немножко остыть. Проблема в том, что кулуарный подход к решению таких резонансных вопросов крайне редко дает позитивный результат.
Больной закон
Многострадальный закон о госзакупках, уже переживший не менее двадцати редакций с момента его принятия в 2005 году, — едва ли не самый критикуемый нормативный акт последних лет, им недовольны и заказчики, и поставщики, и власть. В частности, постоянно критикуется негибкость ФЗ и его неадаптированность к разным рынкам, товарам и услугам. «По одним и тем же процедурам, по одним и тем же критериям участники торгов проводят закупку простой продукции и, например, материалов для научно-исследовательских работ, — отмечает директор Института госзакупок Российской академии государственной службы Андрей Храмкин. — Это очень неудобно и не позволяет отбирать квалифицированных исполнителей для сложных конкурсных работ и услуг».
Однако главный недостаток сегодняшней системы госзакупок — использование цены как главного фактора при выборе поставщика. Это позволяет достигать существенной экономии бюджетных средств при закупке простой однородной продукции, но как только речь заходит о чем-то особенном — оборудовании и материалах для НИОКР или элитной мебели, — закон сразу демонстрирует свою несостоятельность. «Существует государственная программа по внедрению в строительной отрасли новых технологий с учетом энерго- и теплосбережения, энергоэффективности и других показателей, — говорит Константин Кижель, вице-президент НП “Объединение генеральных подрядчиков в строительстве” и помощник президента Российского союза строителей. — Такие технологии стоят недешево, и в условиях 94-го закона, когда конкурс выигрывает тот, кто предложит наименьшую цену, внедрить их у нас не получится». Зато купить для МВД знаменитую позолоченную кровать ФЗ 94 не помешал. И, по мнению экспертов, большинство конкурсов сегодня проводится чиновниками под заранее отобранные и созданные фирмы. Так что третья серьезная претензия к закону — наличие в нем потенциальных коррупционных рисков: возможности сговора заказчика и группы поставщиков, ничем не обоснованного и зачастую завышенного начального уровня цены поставки, влияния субъективного мнения членов конкурсной комиссии на отбор поставщиков. В таких условиях говорить об эффективной конкуренции среди поставщиков, декларировавшейся одной из целей ФЗ 94, не приходится. И как подтверждение данные Росстата, согласно которым в 2009 году госзаказ, размещенный у единственного поставщика, превысил объем суммы закупок на конкурсной основе.
Итоговую оценку закону вынес лично президент. «Заложенные в ФЗ 94 цели, к сожалению, во многом остались декларациями, — заявил Дмитрий Медведев в ноябрьском послании Федеральному собранию. — По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и откаты, составляют не менее триллиона рублей». Тогда же президент распорядился представить до 1 апреля предложения правительства по реформе системы госзакупок.
Прагматики и идеалисты
Реакцией на это распоряжение стало появление сразу двух концепций. ФАС подготовила большой пакет поправок к действующему закону, а МЭР выкатило законопроект о кардинальной перестройке всей системы государственного заказа.
В частности, ФАС предлагает разработать типовые требования к стандартным товарам, работам и услугам, а также ежегодно корректировать требования к инновационным товарам, вывести алгоритм действий заказчика по определению начальной цены контракта, обязать заказчика обосновывать и защищать свои бюджетные потребности, установить законодательные требования к обеспечению контрактов. Эти поправки по идее должны исключить подавляющее большинство упомянутых претензий, предъявляемых сегодня к закону о госзакупках.
Аналогичные идеи заложены и в концепции Минэкономразвития, но МЭР в реформаторском порыве пошло гораздо дальше. 94-й ФЗ предлагается отменить, а нынешнюю систему госзакупок заменить федеральной контрактной системой (ФКС) — сквозной системой планирования, размещения и контроля госзакупок и госзаказа в целом. Ядром этой системы должен стать уполномоченный федеральный орган, своего рода министерство госзакупок. Образцом для специалистов МЭР здесь, очевидно, выступает американская система, где проведение закупок для нужд федеральных органов власти является прерогативой одного ведомства — управления общих услуг (General Services Administration), которое по заявкам министерств и ведомств организует крупнооптовые закупки на основе конкурсов и тендеров.
К разработчикам ФКС возникает резонный вопрос: каким образом сведение всех госзакупок в одно специализированное ведомство решит проблему «заказных» конкурсов и тендеров? Другими словами, где найти неподкупных чиновников для работы в этом ведомстве? Ответ сторонников ФКС прост: надо исходить из презумпции добросовестности заказчика, то есть из того, что российские чиновники в своей массе честны, бескорыстны и неподкупны. После такого вряд ли следует удивляться, что сторонников реформирования существующего закона о госзакупках оказалось гораздо больше, чем радикалов, выступающих за создание ФКС.
«Давайте зададим себе вопрос: если заказчик априори добросовестный, то кто тогда украл тот триллион рублей, о котором говорил глава государства?» — не без иронии заметил генеральный директор Агентства по госзаказу Республики Татарстан Яков Геллер.
«Все механизмы для того, чтобы отфильтровывать некачественных поставщиков, у заказчиков есть уже на нынешнем этапе, — уверен Сергей Бруев, лидер движения “Молодые юристы России”. — Если чиновник не хочет пользоваться уже данными ему инструментами, то бессмысленно предоставлять ему новые — это, несомненно, приведет к коррупции».
Подверглись критике и другие аспекты концепции ФКС, среди которых предложения о возможности одностороннего расторжения контракта со стороны заказчика. «Если заказчик, при всех механизмах электронного аукциона, где не учитывается его субъективное мнение, не сможет отрегулировать результат проведенного конкурса на этапе размещения, — заявила руководитель исполнительного комитета “Партнерства профессионалов госзаказа” Екатерина Лезина, — он сможет отрегулировать его на этапе исполнения, расторгая контракт, если ему субъективно не понравился участник».
Отдельным поводом для беспокойства стали возможные издержки, связанные с внедрением ФКС, во многом основанной на аналогичных системах, действующих во многих развитых странах. «Американская контрактная система — одна из лучших в мире, однако выстраивалась она в течение нескольких десятилетий, — отмечает Андрей Храмкин. — То, что мы видим сейчас, — это конечный результат, причем основанный на особенностях американской экономики. А эти особенности во многом отличаются от российских. В наших условиях мгновенный переход к федеральной контрактной системе приведет к негативным последствиям, потому что ее внедрение требует большого количества высококвалифицированных специалистов, которых сегодня нет и на подготовку которых потребуется много времени».
Отметим, что в США система госзаказа отнюдь не ограничивается одним упоминавшимся управлением общих услуг. Оно выступает организатором закупок, но вот мониторинг этих закупок возложен на отдельное ведомство — управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), что резко снижает возможности для коррупции чиновников управления общих услуг. Мало того, есть и специальная структура для межминистерской координации в области закупочной политики — совет по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council). Лишь совместная деятельность этих трех ведомств делает американскую систему госзакупок образцом эффективности. Сюда же надо отнести и систему нормативных актов, детально регламентирующих процедуры госзакупок: это и правила закупок для федеральных нужд, и правила закупок для нужд обороны, и отдельный корпус нормативных актов, которые регулируют процедуры конкурсов, формы контрактов, информационное обеспечение процессов закупок и анализ их результатов. Так что одним законом о ФКС явно не обойтись.
Плохой хороший закон
На фоне очевидных проблем, которые несет создание ФКС, действующий закон о госзакупках вдруг оказывается не таким уж и плохим. Защитники ФЗ 94 отмечают, в частности, что он уже принес много пользы, и прежде всего ввел сам институт госзакупок, ранее практически никак законодательно не регулировавшийся. «Законом были установлены объективные критерии выбора процедур торгов, четкие требования к заказчикам по порядку размещения заказа, единый исчерпывающий перечень требований, которые заказчик вправе предъявлять к исполнителям», — говорит руководитель направления Национального института системных исследований проблем предпринимательства Николай Смирнов. К достоинствам закона многие эксперты относят доступность информации о размещении заказов и заявок для всех желающих, а также возможность оспорить решение конкурсной комиссии и тем самым добиться восстановления прав.
Отмечая множество проблем действующего законодательства, специалисты в то же время предлагают не валить все недостатки системы госзаказа на один только ФЗ. «Дело в том, что закупочный процесс состоит как минимум из трех стадий: планирование, размещение и исполнение, — объясняет Николай Смирнов. — Проблемы, связанные с первой и последней стадией, нужно решать путем совершенствования бюджетного процесса и механизмов обеспечения его исполнения, а не за счет процедур размещения». Действительно, ФЗ 94 регулирует исключительно процедуру размещения заявки и определения победителей конкурсов и аукционов — это лишь первый этаж в системе госзакупок, к которому теперь надо достраивать другие этажи.
«С точки зрения сроков реализации концепция ФАС ближе к реальности, она рассчитана на краткосрочный период, и ее можно внедрять незамедлительно, — считает Андрей Храмкин. — Наиболее рационально было бы принять поправки ФАС и в дальнейшем их плавно встраивать в концепцию сквозного планирования, предлагаемую Минэкономразвития». При этом эксперты настаивают на сохранении всех конкурентных процедур, прописанных в действующем законодательстве, и их дальнейшей еще более жесткой регламентации.
Общее же мнение аналитиков свелось к тому, что строить российскую систему госзакупок лучше все-таки на основе уже существующего ФЗ 94. К такому же заключению, судя по всему, пришло и правительство. На совещании у первого вице-премьера Игоря Шувалова решено про закон о ФКС забыть, а вместо него подготовить пакет поправок к действующим законам — 94-му, Бюджетному кодексу и другим, реализующим все идеи ФКС, но без создания специального ведомства. Разрабатывать поправки должны совместно ФАС, МЭР и Минфин.
Тут же попутно выяснилось, что чиновники главной проблемой закона о ФКС считают перераспределение административных полномочий: ФАС опасалась, что министерство госзакупок отнимет у нее контрольные полномочия в сфере госзаказа, а Минфин боялся потерять часть контроля за расходованием бюджетных денег. Как только вопрос о создании нового ведомства отпал, разногласий между представителями трех ведомств не осталось.
Что дальше
В результате дискуссий вокруг ФЗ 94 с достаточной ясностью определились основные направления реформирования законодательства о госзаказе, с которыми согласились ФАС, МЭР и Минфин. Во-первых, будет выстраиваться четкая система госзакупок, состоящая из этапов планирования, размещения и исполнения. Основу этой системы составят уже существующие процедуры и механизмы. Во-вторых, будут дифференцироваться условия по проведению конкурсов и аукционов для различных видов продукции, работ и услуг. Предполагается, что в некоторых случаях приоритетным параметром станет не цена, а качество и время поставки товара или предоставления услуги. Кроме того, возможно, будет введено требование о публичном обосновании необходимости всех закупок, осуществляемых госструктурами.
Все это правильно и полезно. Однако вызывает беспокойство включение в число разработчиков нового закона Министерства финансов: есть серьезный риск, что чиновники, защищенные от заинтересованного внимания общественности, слишком увлекутся заботой об экономии бюджетных средств. Тогда будет как всегда: бюрократы получат новые полномочия, а те, кто создает реальные товары и услуги, — новые проблемы. Именно здесь полезно было бы обратиться к американскому опыту. В США в качестве приоритетной цели системы госзакупок законодательно закреплено «достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы», вторая по важности цель — «соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках», и лишь на третьем месте среди приоритетов госзакупок стоят «экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по минимальным ценам».
Яковенко Дмитрий
Максим Рубченко
Рисунок: Игорь Шапошников