В конце 2010 года Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) завершил подготовку мониторинга административных барьеров, возникающих при осуществлении МЧС России государственного пожарного надзора. Представлен также анализ о проверках бизнеса в 2010 году, осуществленных иными контрольными/надзорными органами (налоговики, Роспотребнадзор, Роструд, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росздравнадзор, Россельхознадзор и т.д.).
Исследование проведено на основе опроса 250 предпринимателей.
Большая часть респондентов представляла юридические лица (95,5%). Предприятия, принявшие участие в опросе, в основной своей массе относятся к категориям малых предприятий (40,3%) и микропредприятий (34,7%). Еще 8,6% предприятий можно отнести к средним предприятиям, а 16,1% – к крупным.
Вслед за органами пожарного надзора, которые в 2010 году провели проверки 80,1% предприятий, наибольшее количество проверок проводилось у предпринимателей Роспотребнадзором (50,2%) и налоговыми органами (42,1%). Чуть меньше проверок провела Государственная инспекция труда (23,8%), Росприроднадзор (26,1%), Ростехнадзор (28,2%), Росздравнадзор (11,7%), Россельхознадзор (7,3%), Органы внутренних дел (милиция) (26,8%), иные лицензирующие органы (18,7%), региональные органы власти (16,6%), муниципальные органы власти (16,1%).
При этом органами пожарного надзора в 76,6% случаев от числа проверок были выявлены нарушения. Этот показатель также высок в целом по выборке и уступает лишь показателям Россельхознадзора – проверки данным органом выявляли нарушения у 85,7% проверяемых респондентов. Налоговые органы выявили нарушения в 42,6% случаев, Роспотребнадзор (СЭС) - 63,5%, Роструд (Государственная инспекция труда) - 55,3%, Росприроднадзор - 58,3%, Ростехнадзор - 48,3%, Росздравнадзор - 22,7%, органы внутренних дел - 34,5%, иные лицензирующие органы - 35,5%, региональные органы власти - 38,5%, муниципальные органы власти - 46,2%.
В целом по всем контрольно-надзорным органам средняя оценка обременительности проверок составляет 2,84 балла по четырехбалльной шкале, где 1 – очень обременительны, 4 – совсем не обременительны. На этом фоне оценки органов пожарного надзора достаточно положительны – средний балл обременительности составит 2,80. В качестве наиболее обременительных респонденты назвали проверки следующих контрольно-надзорных органов:
• Россельхознадзор (2,07 балла);
• Роспотребнадзор (2,67 балла);
• Роструд (2,68 балла).
Необходимо отметить, что 5,4% предпринимателей, подвергавшихся проверкам со стороны органов пожарного надзора, приходилось прибегать к неформальным отношениям. Более высокое значение данного показателя зафиксировано для проверок со стороны Россельхознадзора (7,1%).
41,3% опрошенных предприятий подавали декларацию пожарной безопасности, при этом у 10,9% из них возникали проблемы при ее регистрации. Эти проблемы в основном были связаны с неверным оформлением документов и длительным временем получения результатов.
Средняя интегральная оценка сложности составления декларации пожарной безопасности составила 2,66 балла по четырехбалльной шкале, где 1 – очень сложно, 4 – совсем не сложно. При этом 63,4% опрошенных оценили уровень сложности составления декларации, как скорее не или совсем не сложный.
Абсолютное большинство респондентов (94,2%) отметило, что при проведении плановой выездной проверки сотрудники Госпожнадзора укладывались в сроки, определенные законодательством. Средний срок проведения проверки составил 3,39 дня, при этом в 66,8% случаев срок проверки составил 1 день и меньше, в 33,2% - 2 дня и более.
Во время плановых выездных проверок органами Госпожнадзора были выявлены нарушения у 79,2% опрошенных предпринимателей. При выявлении нарушений в 93,9% случаев организациям выписывались предписания об их исправлении, штрафы были выписаны в 70,9% случаев.
Стоит отметить, что почти в 30% случаев представителями органов пожарного надзора не принималось никаких мер и нарушения устранялись на месте.
85,1% респондентов посчитали, что примененные к ним во время проведения проверки меры были объективными и законными. При этом по мнению 28,0% предпринимателей, меры не соответствуют тяжести допущенных нарушений.
Большинство предпринимателей – 55,1% – оценило сумму заплаченных штрафов и иных официальных платежей при выявлении нарушений в 1000 рублей или меньше. Четвертая часть респондентов оценила эту сумму в 3000 рублей или больше. При этом стоит отметить, что максимальный штраф, по словам респондентов, составил 100 000 рублей, минимальный – 500 рублей. Средняя сумма штрафа в целом по выборке составила 26 503 рубля, медиана распределения сумм равна 1000 рублей.
Во время плановых выездных проверок органами Госпожнадзора были выявлены нарушения у 78,0% организаций, работающих в сфере предоставления услуг, и у 83,0% предприятий, работающих в сфере производства.
У 30,9% респондентов возникали случаи, когда предъявляемые к их организации претензии о несоблюдении требований пожарной безопасности относились к нарушениям, допущенным на этапе проектирования и строительства объекта. При возникновении подобных случаев издержки по исправлению допущенных нарушений обычно ложились на сами организации.
Большинство опрошенных считает, что требования пожарной безопасности объективно необходимы и полностью обоснованны – такого мнения придерживаются 65,6% респондентов.
Доля считающих, что обязательные требования частично или полностью необоснованны, выше для предприятий, работающих в сфере услуг, и составляет 31,1% от выборки, для сферы производства данный показатель равен 25,0%.
5,0% респондентов попадали в ситуацию, в которой им приходилось негласно выплачивать денежное вознаграждение или дарить подарки за услуги для получения нужного результата при проверке. При этом опрошенные затруднились назвать суммы нелегальных выплат.
Для получения положительного заключения в акте проверки 25,4% прибегали к помощи специализированных организаций. Эти организации обычно оказывали следующие услуги:
• замер сопротивления;
• проверка электропроводки;
• проверки систем пожарной сигнализации.
При этом 24,5% опрошенных отметили, что эта организация была предложена им как условие получения необходимого результата (что составляет порядка 7% в целом по выборке).
29,6% организаций, чья численность работников составляет 15 или менее человек, прибегали к помощи специализированных организаций-посредников при проведении проверок Госпожнадзора. Данный показатель выше, чем для организаций со штатом в 16 и более человек.
При этом услуги организации-посредника навязывались примерно с одинаковой частотой независимо от численности работников предприятий.
Внеплановые проверки в 2009-2010 годах проводились в отношении 32,1% опрошенных предпринимателей. Основаниями для таких проверок в 50,7% случаев являлся контроль исполнения ранее выданного предписания, в 46,5% - приказ, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
В 50,9% случаев было предъявлено решение прокуратуры о согласовании проведения внеплановой проверки.
Примерно четвертая часть респондентов отмечает, что органами пожарного надзора не было сделано оповещение о проведении плановой проверки не менее чем за три рабочих дня до её начала. Чуть менее чем по 20% опрошенных отметили, что инспекторами не предъявлялось удостоверение, не была вручена копия приказа о проведении проверки и не предоставлялась необходимая информация, относящаяся к предмету проверки.
В случае вынесения неправомерного решения решение в административном порядке обжаловали только 8,3% респондентов.
По мнению респондентов, приятие и вступление в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» повлияло на Госпожнадзор следующим образом:
• улучшился уровень информированности предпринимателей о требованиях, предъявляемых к организациям (так считают 50,0% респондентов).
• улучшился уровень информированности предпринимателей о порядке проведения проверок (данного мнение придерживаются 42,6% опрошенных).
• только 3,7% респондентов считают, что финансовые затраты субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок уменьшились, 46,1% оценили изменение данного показателя в сторону увеличения.
• только 9,4% респондентов отметили сокращение временных затрат субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок, при этом 31,4% опрошенных считают, что временные затраты наоборот увеличились.
Основные выводы по результатам мониторинга
- Проверки органов Госпожнадзора перестали восприниматься как наиболее обременительные среди всех контрольно-надзорных органов.
- Предприятия сталкиваются со значительными трудностями при подаче декларации пожарной безопасности - 44,9% подававших ее прибегали к помощи специализированных организаций. Эти проблемы связаны с недостаточно четкой определенностью круга организаций, на которых возлагается обязанность составления декларации пожарной безопасности, затруднениями в части определения перечня национальных стандартов и сводов правил, которым должен соответствовать объект и др.
- Объем рынка услуг по составлению деклараций пожарной безопасности в период 2009 - I кв. 2010 гг. составил по меньшей мере 5 млрд рублей (при учете, что к услугам специализированных фирм прибегло не менее 150 тысяч физических и юридических лиц).
- Значительная часть проверок заканчивается выдачей предписаний –79,2%. При этом большинство (85,1%) респондентов считают, что примененные к ним во время проведения проверки меры были объективными и законными. В то же время проведенный анализ возникающих проблем с соблюдением требований пожарной безопасности показал, что почти 30% предпринимателей жалуется на избыточность и негибкость предъявляемых к ним требований.
- Широкое распространение случаев (отмечено 30,9% респондентов), когда предъявляемые к объектам претензии о несоблюдении требований пожарной безопасности относились к нарушениям, допущенным на этапе проектирования и строительства объекта. При возникновении подобных случаев издержки по исправлению допущенных нарушений обычно ложились на сами организации.
- 5,0% попадали в ситуацию, в которой им приходилось негласно выплачивать денежное вознаграждение или дарить подарки за услуги для получения нужного результата при проверке, респонденты затруднились назвать суммы нелегальных выплат.
- Наиболее распространенными нарушениями при проведении проверок являются:
- непроведение оповещения о плановой проверке не менее, чем за три рабочих дня до её начала;
- непредъявление инспекторами удостоверения, невручение копии приказа о проведении проверки;
- непредоставление необходимой информации, относящейся к предмету проверки.
- Неоднозначность оценок влияния нового законодательства о контроле и надзоре (вступление в силу 294-ФЗ) на проверки органов пожарного надзора:
- только 3,7% респондентов считают, что финансовые затраты субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок уменьшились, 46,1% оценили изменение данного показателя в сторону увеличения;
- только 9,4% респондентов отметили сокращение временных затрат субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок, при этом 31,4% опрошенных считают, что временные затраты наоборот увеличились.