Данный материал является продолжением публикаций по вопросам государственного контроля малого бизнеса и правового регулирования защиты прав предпринимателей и посвящен Закону “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и его правоприменительной практике. Использованы результаты исследования, проведенного в 2002 году Международным институтом гуманитарно-политических исследований при финансовой поддержке Московского общественного научного фонда в рамках Программы поддержки экономических аналитических центров в РФ, опубликованные в серии «Бизнес-Тезаурус».
В ходе опросов и интервью, проведенных в рамках исследования, были выявлены мнения и оценки предпринимателей, а также работников контролирующих органов относительно того, как на деле изменилась практика проведения контрольных мероприятий после введения Закона, какими его нормами активнее всего пользуются предприниматели, что воспринято и реализуется контролирующими органами, какие нормы и почему в настоящее время не реализуются.
Необходимо сразу отметить, что материалы исследования показали значительные сложности правоприменительной практики данного Закона. Они обусловлены как внутренними качествами самого Закона - содержанием его статей и отдельных норм, так и порядком его введения в практику контроля малого бизнеса. Что касается общей оценки Закона, то, в целом, она неоднозначна. Положительные оценки сходятся в том, что этот Закон является, безусловно, шагом вперед в создании правового поля предпринимательской деятельности, в налаживании цивилизованных, более прозрачных отношений между бизнесом и государством. Негативные оценки едины в констатации того, что судьба данного Закона лишь подтверждает сложившуюся порочную практику создания законодательной и нормативно-правовой базы в любой сфере деятельности, когда принимали и продолжают принимать правовые акты без учета их противоречивости по отношению к сформированной ранее и действующей по сей день законодательной базе. Отсутствие внятного юридического регулирования последствий принятия новых законов, а также централизованно спланированных и реализованных процедур их введения, приводят к стихийности и ущербности правоприменительной практики. По этому Закону контролирующими органами не было получено никаких комментариев, не было разработано никакой методологии практического использования, несмотря на то, что было ясно изначально - он вторгается в правовое поле многих законодательных и иных правовых актов. Формально все ранее вышедшие нормативные документы должны были быть приведены в соответствие с новым законом, но этого не произошло, в частности, и потому, что не было постановления Верховного суда РФ, который бы обязал к этому.
На практике же, по мнению экспертов, все пошло стандартным путем, при котором противоречивость законов, столкновение их норм, разрешается всегда в пользу более “сильных” законов, к которым у нас относятся Закон о милиции, Закон об оперативно-розыскной деятельности, Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Закон о пожарной безопасности и некоторые другие. В итоге, как зафиксировали представители контролирующих органов и структур поддержки предпринимателей, принявшие участие в исследовании, никаких принципиальных изменений в работе контролирующих органов не произошло, не произошло особой перестройки в их отношениях к проверкам. Большинство контрольных структур не приняли этот новый Закон (или Закон 134, как его еще называют специалисты) как руководство к действию, в самых сущностных вопросах, по-прежнему, опираются на массу имеющихся у них прежних нормативных документов, считая их приоритетными.
В исследовании приняли участие представители десяти ведомств, осуществляющих государственный контроль (надзор) за деятельностью малого бизнеса: Государственной инспекции труда; МВД; Территориальных управлений Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; Центра стандартизации и сертификации; Ветеринарной инспекции; Территориальных управлений по энергонадзору; Главной инспекции Государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации; Госторгинспекции; Госсанэпиднадзора; Государственной противопожарной службы.
Из интервью с представителями всех этих структур стало очевидно, что практически только Госторгинспекция однозначно приняла Закон. Ее представитель по Томской области заметила: “У меня сложилось такое впечатление, что этот закон принимался только для нас, остальные проверяющие структуры почти все выведены из под его действия. И я не думаю, что это обоснованно сделано”.
Представитель Государственного архитектурно-строительного надзора РФ уверен, что закон к ним не относится: “Правила, по которым мы работаем, утверждены Госстроем. ...Этот закон должен действовать в торговле, их там уже замучили всех проверками: милиция, налоговая и т.д. А области строительства, производства строительных материалов и изделий этот закон не нужен”. Представитель Государственной инспекции труда считает, что “этот закон с момента выхода Трудового Кодекса (вступил в действие с 1 февраля 2002 года) на нас уже не распространяется. ТК имеет большую юридическую силу. И в нем сказано, какими правами мы обладаем по контролю”.
Представитель МВД: “...Закон о милиции, так же как и другие законы, ведь никто не отменял. Если принимается новый закон, то должно быть четко расписано, где он действует... Если нам предписаны три закона, на которые мы должны опираться в своих действиях, то мы и должны их выполнять... Надзор существует прокурорский, к органам контроля нас тоже не отнесешь. Вот и получается, что закон не имеет к нам отношения”.
Позиция остальных опрошенных представителей контролирующих органов сводилась к тому, что, отдельные нормы Закона вроде бы и можно выполнять и даже они ими пользуются, но не всеми. Ряд положений абсолютно не соответствует их нормативно-правовой базе, которая привязана к их специфике, а значит ими просто нельзя пользоваться. Практически каждый контролирующий орган имеет свой основной Закон, подробно регламентирующий предмет и порядок проверок. Иными словами, все сомнения трактуются в пользу ведомственных документов, как более важных для реализации контрольных мероприятий в своей сфере. Причиной описанных трактовок применимости Закона к собственной деятельности, является, по мнению респондентов, не только сложившиеся противоречия в нормативно-правовой базе, которые ставят их в сложное положение и заставляют фактически делать выбор между данным Законом и своими установленными ранее нормами. Поскольку в новом Законе нет содержательной основы и специфики их деятельности, то выбор предопределен заранее. Однако виновата еще и отмечаемая разными экспертами “неоднозначность” самого Закона.
На взгляд многих интервьюируемых, в этом законе вообще не расписано, какие органы контроля должны им руководствоваться. Высказывалось неоднократно мнение, что авторам Закона нужно было конкретизировать, что значит “контролирующие органы”, перечислить, кого законодатель имеет в виду, чтобы избежать различных толкований. Что же мешает и что помогает проводить контрольные мероприятия в отношении субъектов малого бизнеса так, чтобы обеспечивать необходимую защиту прав предпринимателей, как это предусмотрено данным Законом? Мы приглашаем заинтересованных читателей обращаться в наш Консультационный пункт со своими вопросами и предложениями для того, чтобы вместе на страницах ТПВ провести дискуссию по этой «больной» для многих теме. Со своей стороны в следующих номерах газеты мы намереваемся рассказать о перспективах совершенствования защиты прав субъектов малого бизнеса при осуществлении государственного контроля (надзора).
К сведению предпринимателей информируем о том, что в рамках работы Консультационного пункта Торгово-промышленная палата Российской Федерации наладила взаимодействие с рядом федеральных министерств и ведомств, осуществляющих функции органов государственного контроля и надзора по вопросам защиты законных прав и интересов предпринимателей от противоправных посягательств, допускаемых отдельными представителями региональных властных, правоохранительных, контролирующих и других органов. Приглашаем всех заинтересованных лиц направлять свои вопросы и предложения по данной проблематике в адрес Консультационного пункта по вопросам безопасности предпринимательской деятельности: E-mail: esb-hotline@tpprf.ru факс 928-27-98, тел. 929-01-42.
Материал подготовлен Департаментом экономической безопасности ТПП РФ совместно со специалистами Информационно-консультационного центра «БИЗНЕС-ТЕЗАУРУС».
Полный текст исследования, а также другие аналитические материалы по различным аспектам предпринимательской деятельности в целом и малого и среднего бизнеса в частности вы можете прочитать на сайте Национального института системных исследований проблем предпринимательства http://www.nisse.ru в разделе «Исследования и аналитика».