Проблемы, возникающие повсеместно при госзакупках, стоят на повестке дня давно и постоянно. И до сих пор государство не может их решить. Несмотря на все принятые меры, конкурсы, тендеры и прочее, регулярно подсчитываются убытки, понесённые от сомнительных сделок при закупках госорганами самых различных товаров и услуг.
Мы на нашем сайте не раз обращались к этой теме, и сегодня ещё раз беседуем о ней с Николаем Смирновым.
- Николай, можно вспомнить, как в своё время состоялась известная полемика Алексея Навального и Ярослава Кузьминова, которые публично спорили о новом законе о госзакупках.
- Да, я очень хорошо помню ту дискуссию, Ярослав Иванович тряс большим кирпичом 94-го ФЗ, регулировавшего на тот момент госзакупки, говоря, что он уже весь в заплатках и значит надо принимать новый закон. Приняли новый 44-й ФЗ. Теперь он весь в заплатках, их даже больше, чем в старом.
- А с госзакупками лучше хоть стало?
- Это очень хороший вопрос: лучше стало или хуже.
Точно можно сказать одно: госзакупок с того времени стало больше, в остальном надо рассматривать по частям.
- Но появились же ещё и подзаконные акты, например, провозглашающие права малого бизнеса в этой сфере.
- Да, сейчас это предмет особой гордости Корпорации МСП, хотя требования к госзакупкам у малого бизнеса были еще и в старом законе.
Во-первых, сам факт, что прошло огромное количество изменений, говорит о том, что закон не простой и применять его не просто. И это относится ко всем сторонам: и к заказчикам, и к участникам тендерных процедур и тем, кто сбоку. Сами процедуры сложные, но не просто сложные, а изменчиво сложные, как и все, что связано с бюджетом и отчетностью. Нельзя просто потратить определённое количество времени, приспособиться и спокойно жить по этому закону – он всё время меняется, и приспособление к нему носит перманентный характер. Надо сказать, что 44-й ФЗ сложнее, чем 94-й, и его сложнее контролировать. 94-й закон выполнял вполне понятную функцию: он установил, по сравнению с тем, что было до его принятия, открытую процедуру, на торги смогли прийти все желающие, а не только те, кто в курсе, это существенно ограничило возможности ну совсем уж откровенного «распила». Понятно, что весь «распил» никуда не делся, но, по крайней мере, он стал гораздо прозрачнее. Это, кстати, стало ключевым фактором возникновения «эффекта Навального». И самое главное – на торгах появилась реальная конкуренция, она возникла. У разных «не своих» (скажем так) участников появился шанс выиграть те или иные тендеры и получить государственный или муниципальный заказ. Эта простота имела как плюсы, так и минусы. 94-ФЗ хорошо работал только с простыми товарами, а когда дело касалось строительства, медицины, детского питания и всего, что превращается в трагедию в случае срыва поставок, 94-ФЗ уже не справлялся, приходилось вставлять в него изъятия и прочие заплатки, в том числе политического характера, например, по поводу Саммита АТЭС, Сочинской Олимпиады 2014 года, а также энергоэффективности и прочих светлых начинаний. Эти вещи уводились из-под торгов и проводились по закупкам у единственного поставщика. Ну и, конечно, большим недостатком было отсутствие контроля фактического исполнения контрактов. Торги прозрачные, а результат госзакупки в тени.
44-й закон стал гораздо сложнее, появилось планирование закупок, которого до этого не было. Появились и другие процедуры: мониторинг, аудит, контроль, по нескольку видов каждого на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Каждый шаг требует множества обоснований, согласований, размещений, отчетности и так далее. Правда до сферы образования и науки пока все-равно не дотягивает.
- Сложность закона – это его недостаток?
- В данном случае так получилось. Процесс оказался важнее результата, то есть опять победила бюрократия. А бюрократические издержки дорого стоят. Ведь основной целью всего этого законодательства является эффективное обеспечение государственных и муниципальных нужд, то есть чтобы заказчики покупали качественнее и дешевле. А избыточная бюрократия приводит ровно к противоположному. Цена увеличивается на десятки процентов, а иногда и в разы, а с качеством свои проблемы: конкурсные процедуры допускают возможность ограничения заказчиками конкуренции, а на аукционе качество задано изначально, торговля только по цене. Казалось бы, надо обеспечить конкуренцию на конкурсах, упростить связанную с ними бюрократию, но … посмотрим. Антимонопольная служба считает, что на торгах сплошной сговор.
- С этим можно согласиться, или есть другие мнения, которые ближе к реальному положению дел?
- Пару лет назад мы делали проекты по изучению коррупции при муниципальном госзаказе, изучали коррупционные практики, информацию о которых нам предоставили региональные бизнес-омбудсмены. Мы увидели, как на практике заказчики устанавливают фактически эксклюзивные требования под конкретного поставщика, уклоняются от подписания актов сдачи-приемки результатов, оплаты работ и возврата обеспечений. Но самое интересное, мы увидели два кричащих недостатка нового 44-го закона по сравнению со старым 94-м.
Первое – это возникновение механизма одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта с последующим включением сведений об исполнителе в реестр недобросовестных поставщиков. Это реальная угроза для «не своих» поставщиков.
И второе – на практике перестал действовать механизм обжалования и отмены результатов нечестных торгов.
На мой взгляд, эти две вещи и убили конкуренцию на госзакупках.
Зато кругом усложнение процедурного контроля и ужесточение ответственности. Это путь порочный, институциональная экономическая теория говорит, что это ведет к росту уровня коррупции.
- Но если этим нельзя побороть коррупцию, то чем же можно?
- Нужно больше контролировать не процесс осуществления закупок, а его результат. Если говорить в терминах 44-го закона, нужно делать упор не на развитии процедур формального контроля всех процессов: кто и в какие сроки поставил ту или иную запятую. Нужно контролировать результат. В 44-м законе предусмотрена такая вещь, как мониторинг. На мой взгляд, он должен стать определяющим. Нужно оценивать результаты госзакупок: какое качество и по каким ценам получают в итоге наше государство и органы местного самоуправления. И если результаты удовлетворительные, то на процедуры можно обращать меньше внимания. А уже если с результатами дело плохо, нужно смотреть на причины такого положения. Смотреть конкретно по заказу, где, например, оказалась завышена цена, кто, что и кому продал по неадекватной цене, почему не оказалось конкурентов, готовых предложить тот же товар по среднерыночной цене. Если такие конкуренты на рынке есть, почему они не прошли на этот конкурс, и так далее.
- А такое построение надзора за госзакупками возможно?
- Некоторые надежды на это есть. Сейчас вводится риск-ориентированный подход.
- А можно объяснить, что это значит? Как мне кажется, под понятием «риск-ориентированный подход» разные участники рынка понимают разные вещи.
- Это означает, что всё внимание сосредоточивается на наиболее рискованных и сомнительных закупках. Это – абсолютно нормальная ситуация, которая распространяется сейчас во всех видах контроля и надзора. В госзакупках такой подход тоже внедряется, с 1 июля эти поправки вступили в силу, но он может быть по-разному устроен. Он опять же может плясать от результата: давайте будем проверять тех заказчиков и тех исполнителей, которые завышают цены или занижают качество продукции – там, где результат не достигается. И уже смотреть, как это произошло, и подвергать проверкам все этапы сделки.
А можно опять же плясать от процесса. И говорить, что высокий риск не там, где результаты не достигнуты, а там, где кто-то опоздал со сроками. То есть опять смотреть не туда.
- Что поделать: мы любим смотреть на сроки, на правильно поставленные в отчётах чёрточки и галочки.
- Да, и раз уж заговорили про 1 июля, надо сказать, что вступило в силу несколько хороших изменений (Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 71-ФЗ). В частности упростилось планирование госзакупок: было два типа документов – планы и планы-графики, сейчас планы-графики стали единым документом. В связи с этим заказчикам станет проще разгребать махину документации, связанной с планированием.
- А документооборот очень велик?
- Да, причём там постоянно требуется уточнение, внесение изменений, жёсткие сроки. В общем, это – сильная головная боль.
Кроме этого, увеличена стоимость мелких закупок, которые можно проводить без конкурса. Раньше это было до ста тысяч рублей, теперь сделали до трёхсот тысяч. Так облегчили работу людям, покупающим какие-то мелкие вещи. Иначе получается, что стоимость процедур по таким мелким закупкам оказывается гораздо дороже того позитивного эффекта, который вы можете достичь, устраивая конкурс.
Еще одна важная вещь – участникам закупок предоставлено право самостоятельно определять способ обеспечения исполнения контрактов. Если банк откажется выдать гарантию, есть возможность попробовать найти средства для депозитного обеспечения.
Сроки возврата обеспечения исполнения контрактов зафиксировали – теперь это 30 дней, а для малых и средних предприятий – 15 дней.
Ну и цифровизация закупок где-то совершенствуется, однако сам факт того, что дело приходится иметь не с человеком, а с информационной системой, накладывает свои риски. Людям свойственно ошибаться, а поскольку система этого чаще всего не понимает, цена ошибки сильно возрастает.
Окончание следует.
Беседовал Владимир Володин.