Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи» (далее – законопроект) и сообщает следующее.

Законопроект разработан во исполнение пункта 6 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство» по вопросу развития конкуренции и предпринимательства 10 апреля 2012 г. (утвержден Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 27 апреля 2012 г. № Пр-1092, далее – Перечень поручений).

Законопроектом предлагается обеспечить предоставление абонентам подвижной радиосвязи права на сохранение абонентского номера при заключении договора об оказании услуг подвижной радиосвязи с другим оператором связи (услуга сохранения телефонного номера за абонентом в случае его перехода к другому оператору связи - Mobile Number Рогtability или MNP, услуга MNP). Разработчиком проекта акта является Минкомсвязи России.

1. Предыстория вопроса

Услуга сохранения телефонного номера за абонентом в случае его перехода к другому мобильному оператору связи внедрена во многих экономически развитых странах мира (всего около 70 стран), и, согласно позиции разработчика, отчасти, отражает высокий уровень развития сетей связи этих стран. Первыми европейскими странами, в которых услуга MNP предоставляется с 1999 года, были Великобритания и Нидерланды. По данным, полученным в результате публичных консультаций, в настоящее время в США услуга MNP распространяется также и на номера фиксированной связи.

Разработчиком отмечается, что опыт зарубежных стран показывает, что внедрение переносимости абонентских номеров требует от операторов связи определенных расходов на изменение программного обеспечения, закупку соответствующего оборудования, административные расходы. Вышеперечисленные расходы и повышение конкуренции меняют сложившуюся годами методику ведения бизнеса операторами связи. В подавляющем большинстве стран внедрение переносимости абонентских номеров было инициировано органами государственной власти. Дополнительно необходимо отметить, что в странах с федеративным устройством, таких как США или Индия, услуга MNP предоставляется в границах территориальных образований. Законопроектом предполагается распространить MNP на всю территорию Российской Федерации. Задача такого масштаба как распространение MNP на всю территорию Российской Федерации еще в мире нигде не решалась. По данным, полученным в ходе публичных консультаций, натурных испытаний в Российской Федерации также не проводилось.

2. Правовые основания инициативы разработки законопроекта

В соответствии с пунктом 1 Положения о Минкомсвязи России, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № 418, Минкомсвязь России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий и электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра).

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что посредством разработки законопроекта разработчик реализует функцию по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий и электросвязи.

3. Цели предлагаемого регулирования

В соответствии с пояснительными материалами к законопроекту к целям внедрения MNP в России относятся:

- повышение конкуренции на рынке услуг связи и, как следствие, качества предоставляемых услуг операторами связи, их доступности всем социальным слоям населения Российской Федерации;
- реализация возможности появления новых операторов связи, в том числе и виртуальных, которые в кратчайшие сроки смогут при помощи данной услуги увеличить количество своих абонентов;
- создание условий для появления новых наборов услуг связи, улучшения их потребительских свойств.

Подходы Минэкономразвития России к проблематике развития рынка подвижной связи в Российской Федерации были изложены ранее в заключении об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (письмо Минэкономразвития России от 22 февраля 2012 г. № 2980-ОФ/Д26).

Фактором, который оказывает ключевое влияние на сложившийся уровень цен и качество оказываемых услуг на рынке подвижной связи является количество операторов связи, предоставляющих соответствующие услуги. В ходе проведения публичных консультаций по проекту акта, операторами подвижной связи представлены данные о востребованности услуги MNP на рынках некоторых стран, где уровень проникновения подвижной связи на момент внедрения данной услуги был значительным. В частности представлены следующие данные. В Республике Беларусь количество абонентов, воспользовавшихся MNP за 4 месяца с момента введения услуги, не превысило 2 тысяч, что составило 0,019 % (девятнадцать тысячных процента) от общего числа абонентов (10,7 млн.). В Болгарии на момент ввода услуги в 2008 году только 1% от абонентской базы воспользовались предоставленной возможностью, а в 2009 году доля пользователей услуги составила 0,54 %; в Чехии средний объем переносов составляет 0,1% от абонентской базы.

Косвенно, рассматриваемые примеры могут указывать на то, что рассматриваемая как единственная мера, инициатива по внедрению услуги MNP может не оказать значительного эффекта на уровень конкуренции в отрасли.

В то же время предполагаемое регулирование может оказаться эффективным при последовательной реализации инициатив, направленных на увеличение числа операторов подвижной связи, так как фактически снизит издержки потребителей, связанные со сменой оператора связи.

В Таблице 1 представлена оценка последствий предлагаемого регулирования для различных категорий лиц.

Таблица 1. Оценка последствий предлагаемого регулирования

Принятие законопроекта приведет к расходам операторов подвижной и фиксированной связи, сопряженным с необходимостью переоснащения (перепрограммирования) центральных узлов коммутации. В настоящее время у каждой компании, оказывающей услуги связи, в каждом субъекте Российской Федерации установлен один такой коммуникационный узел². При этом расходы главным образом будут обусловлены:

1. Необходимостью получения информации из базы данных перенесенных номеров (далее - БДПН), что предполагает доработку программного обеспечения узла коммутации;
2. Необходимостью информирования абонента в случае, если вызываемый им абонент пользуется перенесенным телефонным номером. Для выполнения данной функции может потребоваться установка и программирование дополнительного оборудования.

Расходы для каждого из федеральных операторов подвижной и фиксированной связи оцениваются в размере порядка 3 млрд. рублей. Таким образом, расходы по 4 федеральным операторам (ОАО «ВымпелКом», ОАО «МегаФон», ОАО «Мобильные ТелеСистемы» и ОАО «Ростелеком»³ ) составят около 12 млрд. рублей.

Необходимо отметить, что законопроектом предусматривается, что существенная часть аспектов, необходимых для внедрения услуги MNP, например, таких как порядок и условия сохранения абонентом абонентского номера и периодичность осуществления абонентом выбора оператора связи будет определена в подзаконных нормативных правовых актах.

4. Замечания по законопроекту

4.1. В ходе публичных консультаций была представлена позиция о том, что принятие законопроекта повлечет за собой необходимость внесения изменений, либо отмены подзаконных нормативных правовых актов, число которых превышает количество нормативных правовых актов, указанных в приложении к законопроекту разработчиком. Всего по данным субъектов предпринимательской и иной деятельности необходимо внести изменения либо отменить:
- 9 постановлений Правительства Российской Федерации;
- 11 основных ведомственных приказов в области связи;
- около 50 приказов федерального органа исполнительной власти в области связи, вводящих в действия правила применения средств связи, выполняющих функции коммутации оборудования, а также отдельные требования к функционированию сетей связи.
Вместе с тем, статьей 2 законопроекта устанавливается срок вступления в его силу – 1 января 2014 г.
Согласно позиции разработчика предлагаемый статьей 2 срок вступления в силу законопроекта определен на основе экспертной оценки времени, необходимого для модернизации операторами связи сетей подвижной радиотелефонной связи, сетей зоновой телефонной связи, междугородной и международной телефонной связи, включая внесение изменений в договорные отношения между операторами связи. Кроме того, установление в законопроекте определенной даты вступления в силу необходимо для предварительного проведения информационной кампании среди абонентов для разъяснения порядка получения данной услуги.
По оценкам субъектов предпринимательской и иной деятельности для вступления в силу предлагаемого регулирования требуется переходный период сроком не менее двух лет с момента принятия всего необходимого комплекса нормативных правовых актов. Для реализации законопроекта операторам связи потребуется провести доработку узлов коммутации. Согласно позиции операторов связи предложение Минкомсвязи России не учитывает сроков разработки, утверждения или отмены нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений законопроекта.
По информации, полученной в ходе публичных консультаций, например, в Малайзии срок внедрения MNP с момента принятия регуляторных решений составил 2 года, в Германии, Японии – 3 года, во Франции и Белоруссии – 3,5 года, в Австралии – свыше 4 лет.
С учетом представленных аргументов, а также позиции Минкомсвязи России, представленной в ходе рабочего совещания в Минэкономразвития России 27 августа 2012 г., может быть сделан вывод о целесообразности применения подхода, предусматривающего возникновение обязанности операторов связи по предоставлению услуги MNP, по истечении определенного периода времени с момента актуализации и принятия необходимых нормативных правовых актов.

4.2. Законопроектом устанавливается, что Порядок функционирования БДПН, включая определение оператора такой базы данных, предоставление доступа к её ресурсам, определение порядка расчетов за предоставление информации из этой базы данных устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области связи.
В ходе проведенного в Минэкономразвития рабочего совещания 27 августа 2012 г. разработчиком была представлена позиция о том, что ведение БДПН будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, и будет бесплатным для операторов связи. Вместе с тем в финансово-экономическом обосновании к законопроекту указано, что принятие и реализация законопроекта не повлечет за собой дополнительных расходов, а редакция законопроекта предусматривает возможность возложения обязанности по оплате данной услуги на операторов связи.
Кроме того, полагаем, что потребуются дополнительные расходы на доработку программно-технического обеспечения систем оперативно-розыскных мероприятий (СОРМ) по их оснащению оборудованием, позволяющим получать актуальную информация из БДПН, что может потребовать на такую доработку дополнительных расходов средств бюджетной системы Российской Федерации. Данное обстоятельство также не отражено в прилагаемых к законопроекту пояснительной записке и финансово-экономическом обосновании.
Считаем необходимой дополнительную проработку указанных вопросов, соответствующую доработку законопроекта и сопроводительных материалов к нему.

4.3. Законопроектом предусмотрено внесение изменения в статью 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. «О связи» в части определения роуминга, идентификационного модуля и БДПН. При этом указанные определения (за исключением БДПН) в законопроекте не используются. Однако, например, предлагаемое определение роуминга⁴ фактически подразумевает кардинальное изменение системы учета и тарификации всех мобильных соединений. Обоснования необходимости таких нововведений ни законопроект, ни пояснительные материалы к нему не содержат.
Минэкономразвития России полагает, что указанные инициативы не соответствуют декларируемым целям законопроекта. Оценка последствий принятия данных инициатив разработчиком не представлена. Считаем необходимым исключение соответствующих положений из законопроекта.

4.4. Операторами подвижной связи в рамках публичных консультаций были отмечены значительные риски возникновения неэффективной маршрутизации, которые могут возникать при маршрутизации вызовов абонентов фиксированной связи при пропуске трафика через зоновый и междугородний/международный (далее МГ/МН) уровни фиксированных сетей связи⁵, не оснащенных оборудованием для получения информации о перенесенных номерах из БДПН, а также при маршрутизации вызовов абонентов подвижной связи при пропуске трафика через МГ/МН узлы связи, не оснащенные таким оборудованием.
Полагаем необходимым обратить особое внимание разработчика на вопрос о целесообразности возложения на операторов фиксированной связи обязанности по оснащению и применению на своих узлах связи, начиная с зонового уровня оборудования, позволяющего получать актуальную информацию из БДПН.

4.5. Пунктом 6 Перечня поручений установлена необходимость предоставления абонентам подвижной радиосвязи права на сохранение на безвозмездной основе абонентского номера при заключении договора на оказание услуг подвижной радиосвязи с другим оператором связи.Mbr /> Отмечаем, что законопроект предполагает возможность установления платы за предоставление абоненту услуги по переносу номера. Более того, в пояснительной записке к законопроекту разработчик указывает, что максимальный размер такой платы будет установлен в подзаконном нормативном акте.
Полагаем, что заявленная позиция разработчика не соответствует подходу, установленному Перечнем поручений.
Считаем необходимым дополнительно обосновать предлагаемое регулирование в данной части.

4.6. В рамках публичных консультаций субъектами предпринимательской и иной деятельности неоднократно ставился вопрос о целесообразности реализации услуги MNP не на всей территории Российской Федерации, а на территории каждого субъекта Российской Федерации отдельно.
При этом были представлены позиции об увеличении расходов, необходимых для реализации положений законопроекта, за счет необходимости применения устройств автоматического информирования абонентов о том, что совершаемый ими вызов будет перенаправлен в иной, отличный от текущего расположения абонента, субъект Российской Федерации с соответствующей тарификацией (с учетом стоимости пропуска трафика по сетям междугородней/международной связи).
В то же время, представленные, в том числе в рабочем порядке, позиции субъектов предпринимательской и иной деятельности не дают оснований предполагать значительного увеличения расходов при распространении услуги MNP на всю территорию Российской Федерации по сравнению с внедрением услуги MNP на территории каждого субъекта Российской Федерации отдельно.
Расходы операторов подвижной связи, главным образом, будут состоять из затрат на доработку программного обеспечения узлов коммутации для реализации возможности получения информации из БДПН и затрат, сопряженных с установкой и применением оборудования для информирования абонентов в случае, если вызываемые ими абоненты пользуются перенесенным телефонным номером.
При этом применение оборудования для автоматического информирования абонентов операторами подвижной связи необходимо как в случае реализации услуги MNP на всей территории Российской Федерации, так и при реализации на территориии каждого субъекта Российской Федерации отдельно.
Позиция об отсутствии необходимости информирования абонентов подвижной связи при реализации MNP в пределах субъекта Российской Федерации не может быть поддержана.
Расходы операторов фиксированной связи, главным образом, будут состоять из затрат на доработку программного обеспечения узлов коммутации для реализации возможности получения информации из БДПН.
Необходимо отметить, что только для операторов фиксированной связи в случае реализации услуги MNP на территории, ограниченной субъектом Российской Федерации, может не потребоваться применение оборудования для информирования абонентов, поскольку тарификация пропуска трафика при соединениях в пределах одного субъекта Российской Федерации осуществляется по регулируемым тарифам.
При этом стоимость оборудования для автоматического информирования абонентов оценивается для одного федерального оператора в размере порядка 1,2 млрд. рублей⁶. Таким образом, общая сумма прогнозируемых затрат на реализацию положений законопроекта может уменьшиться с 12 млрд. рублей, в случае реализации услуги MNP на всей территории Российской Федерации, до 10,8 млрд. рублей при реализации услуги на территории каждого субъекта Российской Федерации отдельно.

5. В случае устранения замечаний, представленных в пунктах 4.1 – 4.5 настоящего заключения об оценке регулирующего воздействия может быть сделан вывод о том, что положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в проекте акта не выявлено.

В рамках оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями предпринимательского сообщества. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. Справка о результатах публичных консультаций прилагается. Кроме того, 27 августа 2012 г. в Минэкономразвития России было проведено рабочее совещание по вопросам внедрения MNP в России с участием представителей разработчика, крупнейших операторов связи и общественных организаций.

Приложение на 8 л. в 1 экз.- Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи»

¹ Предполагаемые расходы на реализацию норм законопроекта оцениваются разработчиком в 12 млрд.рублей единовременно и 1,6 млрд. рублей ежегодно на отраслевые эксплуатационные затраты. Указанные оценки разработчика подтверждаются операторами связи.

² У операторов фиксированной связи количество коммуникационных узлов может быть больше.

³ Сумма затрат в 3 млрд. рублей в отношении ОАО «Ростелеком» получена по аналогии с расчетами, представленными операторами подвижной связи в ходе публичных консультаций, и носит оценочный характер.

⁴ Законопроектом предлагается, определить роуминг как пропуск трафика на другого оператора связи. В то время как в настоящее время под роумингом понимается пропуск трафика в другой географический регион.

⁵ В соответствии с требованиями, установленными приказом Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 8 августа 2005 г. № 98 «Об утверждении требований к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования».

⁶ По данным, представленным операторами связи в ходе публичных консультаций.