Объектом исследования является практика применения форм обязательного подтверждения соответствия, включая их влияние на уровень безопасности продукции, оценка влияния этих форм на предпринимательскую деятельность, сравнение принципов, правил и существующей практики обязательного подтверждения соответствия в странах ЕС и Российской Федерации, проекты технических регламентов с точки зрения влияния требований проектов на субъектов предпринимательской деятельности, в том числе наличия в проектах административных барьеров, принципы и правила функционирования систем аккредитации в странах ЕС и США.

Цель работы – сокращение сферы обязательной сертификации за счет замены (в основном) обязательной сертификации декларированием соответствия, разработка методических материалов для выработки позиции Минэкономразвития России в отношении форм оценки, в т.ч. подтверждения соответствия, устанавливаемых в проектах технических регламентов, и оценки влияния требований проектов технических регламентов на субъекты предпринимательской деятельности, в том числе наличия барьеров для внедрения инновационной продукции, разработка на основании международной практики национальной системы аккредитации в Российской Федерации.

Основными исследовательскими методами при проведении НИР в части вопросов подтверждения соответствия было изучение базовых документов, регламентирующих вопросы подтверждения соответствия в Российской Федерации и Евросоюзе, в частности, директив и регламентов ЕС и федеральных законов и подзаконных актов Российской Федерации, определяющих номенклатуру продукции, которая должна проходить процедуру подтверждения соответствия – обязательную сертификацию или декларирование соответствия. Было проведено изучение теоретических подходов и принципов формирования перечней продукции, подлежащей подтверждению соответствия в ЕС и Российской Федерации, сравнение этих принципов и соответствующих списков продукции, подлежащей сертификации или декларированию соответствия.

Была исследована, на протяжении последних 10 лет, зависимость уровня безопасности продукции, находящейся в свободном обращении, от форм обязательного подтверждения соответствия методом анализа статистической отчетности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора), по результатам контроля основных групп продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия.

Было также выяснено посредством экспертного опроса и глубинных интервью представителей бизнес-сообщества влияние форм подтверждения соответствия на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, разработана типология административных барьеров в этой сфере, дана оценка регулирующего воздействия при переходе от обязательной сертификации к декларированию соответствия.

В части вопросов аккредитации основными исследовательскими методами при проведении НИР было изучение базовых документов, регламентирующих функционирование органов по аккредитации в основных странах ЕС и США,

Результатом проведенной научно-исследовательской работы является выявление несоответствия сложившейся практики технического регулирования в Российской Федерации, и, в частности, перечней продукции, подлежащей обязательной сертификации и декларированию соответствия, практике ЕС, а также неэффективности обязательной сертификации как инструмента обеспечения безопасности для отдельных групп продукции.

Результатом проведенной работы следует также считать выводы о необходимости радикальной переработки подходов к определению перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации или декларированию соответствия на основании мировой, в частности, европейской практики. Анализ показал, что переход от обязательной сертификации к декларированию соответствия практически не снижает уровень безопасности отдельных групп продукции, что дает основания для дальнейшего сокращения перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации.

На основе анализа существующей практики в ЕС разработан перечень продукции, подтверждение соответствия которой в форме обязательной сертификации следует заменить на декларирование соответствия изготовителем, а также перечень продукции, декларирование соответствия которой целесообразно осуществлять на основе собственных доказательств. Также разработаны методика проведения экспертизы проектов технических регламентов с точки зрения влияния требований проектов на субъекты предпринимательской деятельности, в т.ч. исключения избыточных административных барьеров, включая методические материалы для выработки позиции в отношении форм подтверждения соответствия, устанавливаемых в проектах технических регламентов.

В ходе работы проведен анализ правовой основы и базовых принципов функционирования органов по аккредитации в странах ЕС и в США, а также международного сотрудничества по аккредитации лабораторий – ILAC. Анализ выявил принципиальные отличия систем аккредитации в России и ЕС, прежде всего наличие института национального по аккредитации в странах ЕС. На основе данного анализа предложена концепция федерального закона об аккредитации в Российской Федерации, разработан проект федерального закона об аккредитации в Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов, направленных на формирование единой национальной системы аккредитации, гармонизацию правил и процедур аккредитации с международными стандартами, рекомендациями, создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов аккредитации и результатов деятельности аккредитованных юридических и физических лиц по оценке соответствия.

Дальнейшим развитием результатов данной работы должно стать их внедрение в российскую практику путем утверждения разработанных новых нормативных правовых актов и внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.

Введение

Основная часть

1.1. Оценка обеспечения безопасности по результатам проверок Роспотребнадзора
1.2. Оценка обеспечения безопасности по результатам проверок Госстандарта России

2. Оценка влияния действующих форм обязательного подтверждения соответствия на предпринимательскую деятельность

2.1. Анализ доли в себестоимости основных групп продукции расходов на обязательную сертификацию
2.2. Анализ доли в себестоимости основных групп продукции расходов на принятие декларации о соответствии
2.3. Оценка иных издержек хозяйствующих субъектов, кроме прямых расходов на подтверждение соответствия, при обязательной сертификации
2.4. Оценка иных издержек хозяйствующих субъектов, кроме прямых расходов на подтверждение соответствия, при декларировании соответствия
2.5. Типология административных барьеров при проведении подтверждения соответствия

3. Оценка существующей практики обязательного подтверждения соответствия в странах ЕС

3.1. Обязательная сертификация в международной практике
3.2. Обязательное декларирование соответствия в международной практике

4. Сравнение принципов и правил осуществления обязательного подтверждения соответствия в странах ЕС и в Российской Федерации 4.1. Сравнение перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации в Российской Федерации и странах ЕС

4.2. Сравнение перечня продукции, подлежащей декларированию соответствия в Российской Федерации и странах ЕС

5. Предложения по сокращению перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации

5.1. Критерии, по которым должна выбираться обязательная сертификация как форма подтверждения соответствия для того или иного вида продукции
5.2. Перечень продукции, которую рекомендуется исключить из перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и включить в перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме декларации о соответствии

6. Предложения по уточнению единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, включая замену декларирования соответствия с участием третьей стороны на декларирование соответствия на основании собственных доказательств

6.1. Критерии для выбора схемы принятия декларации о соответствии
6.2. Перечень продукции, декларирование соответствия которой с участием третьей стороны рекомендуется заменить на декларирование соответствия на основании собственных доказательств

7. Выводы и предложения по результатам анализа обобщенного перечня продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия

7.1. Список продукции, которая подлежит иным формам оценки соответствия до выпуска ее в обращение, кроме обязательного подтверждения соответствия
7.2. Сравнительный анализ эффективности обязательного подтверждения соответствия и иных форм оценки соответствия продукции до выпуска ее в обращение
7.3. Предложения по исключению дублирования оценки соответствия продукции
7.4. Перечень продукции, для которой может быть отменена иная оценка соответствия (государственная регистрация) кроме обязательного подтверждения соответствия (за исключением продукции с заявленными свойствами)
7.5. Перечень продукции, которая может подлежать как обязательному подтверждению соответствия, так и оценке соответствия в иной форме

Часть 2

Одна из главных целей реформы технического регулирования - освободить рыночные отношения от излишнего государственного регулирования и произвола коррумпированной бюрократии, создать условия для развития конкурентной среды в экономике.

Однако многие принятые и разработанные технические регламенты нередко не только не сокращают административные барьеры, но даже увеличивают их, вводят избыточные формы оценки соответствия. Отдельные вступившие в силу технические регламенты, например, расширяют сферу обязательной сертификации и обязательного подтверждения соответствия в целом по сравнению с достигнутым на настоящий момент уровнем. Одной из причин такого положения дел является отсутствие системного подхода к определению форм оценки соответствия, устанавливаемых в проектах технических регламентов.

Обязательная сертификация отдельных видов продукции была введена в соответствии с законодательством Российской Федерации в переходный период от плановой экономики к рыночной в качестве защитной меры от поступления на рынок некачественных и опасных товаров и услуг.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 46 Федерального закона «О техническом регулировании» со дня вступления его в силу обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в отношении продукции, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации. Правительством Российской Федерации до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов утверждаются и ежегодно уточняются единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия.

Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству РФ и Государственной Думе РФ поручено обеспечить работы в части сокращения обязательной сертификации и замены ее декларированием соответствия в целях снижения уровня административного давления на предпринимательскую активность.

В развитие Указа Президента 30 декабря 2008 года был принят Федеральный закон № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением возможности замены обязательной сертификации декларированием соответствия», вступивший в силу 11 января 2009 года. Данный закон устранил правовые барьеры для дальнейшего сокращения перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации.

В то же время на основании федерального закона от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» были введены две дополнительные формы оценки соответствия продукции, аналогичные обязательной сертификации, - санитарно-эпидемиологическое заключение и государственная регистрация. Необходимо отметить, что указанные формы оценки соответствия являются, по сути, подтверждением соответствия, однако данные формы не поименованы в Федеральном законе «О техническом регулировании» как формы подтверждения соответствия.

Формирование единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации и аналогичным формам оценки соответствия, должно опираться на критерии, применение которых позволит проводить обоснованное включение той или иной продукции в категорию сертифицируемой и разумно сокращать количество видов продукции, подлежащих сертификации и аналогичным формам оценки соответствия.

Текущая ситуация с административными барьерами выхода продукции на рынок и формированием единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации и аналогичным формам оценки соответствия.

Согласно действующей редакции Федерального закона «О техническом регулировании» до вступления в силу соответствующих технических регламентов статья 46 предоставляет Правительству Российской Федерации полномочие утверждать и ежегодно уточнять единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации. Перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, в настоящее время утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии».

Формы подтверждения соответствия на продукцию, на которую приняты технические регламенты, установлены в соответствующих технических регламентах. При этом, необходимо отметить, что в принятых технических регламентах нередко вводится обязательная сертификация на продукцию, которая была отменена ранее указанным Постановлением Правительства.

В то же время сейчас в Российской Федерации действует несколько самостоятельных систем обязательного подтверждения соответствия продукции, основанных на зарегистрированных системах обязательной сертификации. Данные системы были созданы в соответствии с законом Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг», и действовали по правилам, установленным данным законом. В каждой системе имеется свой перечень продукции, подлежащий обязательному подтверждению соответствия. Показательным примером является система обязательной сертификации в области пожарной безопасности.

Основные положения по применению принятых в международной практике процедур оценки соответствия, в том числе процедур подтверждения соответствия, установлены Соглашением по техническим барьерам в торговле Всемирной торговой организации и Европейскими директивами Нового и Глобального подходов. Перечень продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия в Российской Федерации значительно шире, чем в Европейском союзе. Европейская практика оценки соответствия считает декларирование соответствия основной формой подтверждения соответствия.

На избыточность применения инструмента сертификации неоднократно указывали Президент РФ Д.А.Медведев и Председатель Правительства РФ В.В. Путин. Так на заседании Президиума Госсовета в Тобольске 27 марта 2008 года Президент отметил: «У нас все еще массовым порядком практикуется сертификация товаров и порой затраты на одно наименование товара доходят до 120 тысяч рублей. Считаю, что здесь надо двигаться к декларированию самими производителями качества произведенных товаров и услуг. Это общепринятая мировая практика и к тому же сильный рычаг в борьбе с коррупцией».

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» была определена необходимость замены (в основном) обязательной сертификации продукции декларированием соответствия.

Направления дальнейшего продвижения в указанном направлении были намечены В.В. Путиным на заседании Правительства 24 ноября 2009 года: «Сегодня мы принимаем решение о серьезном сокращении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации. В результате доля сертифицируемой продукции снизится с 78 до 54 процентов».

Для обеспечения замены обязательной сертификации декларированием соответствия был разработан и 30 декабря 2008 г. принят Федеральный закон № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением возможности замены обязательной сертификации декларированием соответствия».

Основной целью разработки и принятия данного закона являлось уточнение норм актов законодательства Российской Федерации, вводящих обязательную сертификацию определенных видов продукции, для обеспечения возможности использования, в случае целесообразности, декларирования соответствия вместо обязательной сертификации. Кроме того, нормы данного закона направлены на устранение некоторых противоречий между отдельными положениями законодательных актов и нормами Федерального закона «О техническом регулировании», например, исключают обязательную сертификацию работ (услуг).

Реализация данного закона потребует разработки проектов решений Правительства Российской Федерации, направленных на подготовку уточненного перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации.

При разработке данного перечня продукции необходимо учитывать вышеуказанные решения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, направленные на устранение избыточного административного давления на предпринимательскую деятельность, а также решение задачи по упрощению процедур сертификации, предусмотренной Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Проблемы в области сертификации напрямую связаны с проблемами в области аккредитации. В Российской Федерации в настоящее время действуют 16 систем обязательной сертификации, в каждой из которых предусмотрена аккредитация органов по подтверждению соответствия. Эти системы сформированы различными федеральными органами исполнительной власти и организациями, осуществляющими полномочия по аккредитации. В большинстве систем до сих пор действуют собственные правила аккредитации, которые не приведены в соответствие с Положением об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 163.

Основными проблемами в сфере аккредитации в настоящее время являются: отсутствие единых для всех участников рынка прозрачных правил аккредитации, высокая степень усмотрения при принятии решений об аккредитации, монополизация рынков услуг по оценке соответствия путем аккредитации подведомственных организаций, а также аффилированных фирм, отсутствие фактической ответственности аккредитованных организаций, совмещение в одном органе функций по установлению правил, аккредитации, надзору на рынке и функций учредителя, барьеры выхода на внешние рынки из-за отсутствия международного признания. Следствием сложившегося порядка становятся высокие издержки добросовестного бизнеса на оценку соответствия.

В этой связи очевидна необходимость реформирования системы аккредитации на основе международных стандартов и европейских подходов, принципов независимости и беспристрастности, законодательно закрепленных процедур и критериев.

Базовые направления реформирования системы аккредитации в Российской Федерации закреплены в Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 г. №1760-р. Концепция устанавливает цели и принципы осуществления аккредитации, а также приоритетные направления развития аккредитации в Российской Федерации.

Пунктом 6 Плана мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 г. №1760-р, предусмотрена разработка федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации». При разработке концепции и проекта федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации», а также нормативных правовых актов, направленных на формирование национальной системы аккредитации, необходимо учитывать положения указанной Концепции.