О.С. Минченко, С.М. Плаксин
Москва, 2010
Редакторы серии WP8 «Государственное и муниципальное управление»
А.В. Клименко, А.Г. Барабашев, Минченко, О. С., Плаксин, С. М.
В работе проанализированы практика, преимущества и недостатки различных режимов распределения прав пользования ограниченными природными ресурсами в разных странах.
Минченко О.С. – Институт государственного и муниципального управления ГУ ВШЭ
Плаксин С.М. – Институт государственного и муниципального управления ГУ ВШЭ
Препринты Государственного университета – Высшей школы экономики размещаются по адресу: http://www.hse.ru/org/hse/wp
1. Способы регулирования распределения ограниченных ресурсов
1.1. Сравнительные характеристики способов регулирования распределения ограниченных ресурсов
1.2. Описание способов распределения ограниченных ресурсов
2. Международный опыт регулирования распределения отдельных видов ограниченных природных ресурсов
2.1. Радиочастотный спектр
2.2. Ресурс нумерации
2.3. Земельные ресурсы (земли сельскохозяйственного назначения)
2.4. Полезные ископаемые
2.5. Лесные ресурсы
2.6. Анализ применимости международного опыта к российской системе регулирования на примере регулирования радиочастотного спектра
Литература
1. Способы регулирования распределения ограниченных ресурсов
Регулирование распределения и использования ограниченных природных1 ресурсов традиционно относится к одной из сфер ведения государства. Действительно, поскольку ресурсы указанного типа в силу различных причин не могут быть переданы полностью в частную собственность, необходимы особые модели организации доступа и распоряжения ограниченными природными ресурсами.
В международной практике существует несколько подходов к определению целей регулирования – от максимизации поступлений в бюджет до обеспечения ресурсами близких к регулятору компаний.
В данной публикации представлен краткий обзор режимов регулирования распределения для основных видов ограниченных ресурсов в разных странах.
Мировой опыт организации распределения и контроля за использованием ограниченных ресурсов свидетельствует о наличии целого ряда способов регулирования данной сферы, среди которых можно выделить административное регулирование, конкурсное распределение, аукцион, лотерею (хотя метод лотерей и предусмотрен в некоторых государствах законодательно, на практике он не применяется).
Кроме того, в ряде стран ограниченные ресурсы переданы в частную собственность, и регулирование распределения в данном случае заменяется регулированием использования ресурса, надзора за его состоянием и использованием.
Попытаемся подробно остановиться на описании особенностей каждого из методов распределения ограниченных ресурсов, выделить их ключевые характеристики, оценить объемы предоставляемых пользователю ресурсов в рамках каждого из способов распределения прав, проанализировать варианты определения оплаты за пользование ресурсами.
Отметим, что конфигурация системы регулирования устанавливает объем передаваемых пользователю ресурсов прав, что, в свою очередь, определяет стимулы пользователя, размер платы за ресурс и фактическое распределение полномочий по развитию ресурсов между пользователем ресурса и государством, а значит и политику развития определенной экономической сферы.
1.1. Сравнительные характеристики способов регулирования распределения ограниченных ресурсов
Основными способами распределения ограниченных природных ресурсов являются административное регулирование, конкурсное распределение, аукцион и распространение режима частной собственности на некоторые виды ограниченных ресурсов.
Проведенный анализ показывает, что для мировой практики характерно разнообразие определения методов распределения различных ограниченных ресурсов (Таблица 1).
Можно лишь предположить, что прямые методы регулирования распределения ресурсов (административное регулирование) по мере развития страны, уровня конкуренции и совершенствования институциональной среды заменяются на полностью рыночные методы (аукционы) или на методы косвенного регулирования (конкурсы).
Таблица 1. Примеры использования способов распределения ограниченных ресурсов2
| Вид ресурса | Способы распределения права пользования ограниченными ресурсами | Частная собственность на ресурс | ||
|---|---|---|---|---|
| административный (заявительный) метод | конкурс | аукцион | ||
| Радиочас- тотный спектр | Ботсвана, Пакистана | Россия, Узбекистан, Франция, Швеция, Китай | США, Австралия, Новая Зеландия, Нидерланды | Гватемала, Сальвадорб |
| Ресурс нумерации | Россия, Танзания | Россия, Франция | Сингапур, Австралия, Латвия | Не выявлено |
| Земельный ресурс (сельскохо- зяйствен- ные земли) | Россия, Нигерия, Монголия | Россия | Данияв | Дания |
| Полезные ископаемые | Вьетнам | Канадаг, Норвегия, Афганистан | Россияд, США, Армения | США |
а С 1995 г. осуществляется постепенный отказ от административного регулирования.
б Система регулирования радиочастотного спектра в Гватемале и Сальвадоре предполагает распространение частной собственности (продажу) радиочастотного спектра. См.: Thomas W. Hazlett , Giancarlo Ibarguen, Wayne Leighton Property Rights to Radio Spectrum in Guatemala and El Salvador: An Experiment in Liberalization/Review of Law & Economics, 2007, http://ideas.repec.org/a/bpj/rlecon/v3y2007i2n10.html
в Большая часть сельскохозяйственных земель в Дании находится в частной собственности, и государство осуществляет в отношении них только надзорные функции. Отчуждаемые государственные земли продаются на аукционах.
г Часто в рамках конкурсов в Канаде определяющим критерием выбора является предлагаемая цена, что приближает такой конкурс к понятию аукциона.
д Административный метод распределения действует для отдельных видов работ, например для лицензирования сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Для распределения иных лицензий на пользование участками недр используется метод аукциона.
Каждый из выявленных способов распределения ограниченных ресурсов обеспечивает пользователя определенным объемом прав (см. Таблицу 2). При этом наиболее четко прослеживается разница в объеме прав, предоставляемых пользователю при распределении административным методом, при распределении методом конкурса или аукциона и при передаче ограниченных ресурсов в частную собственность. Иными словами, распределение ресурсов путем конкурса или аукциона должно обеспечивать больший объем поступлений в бюджет, хотя разница в поступлении от конкурсного распределения и распределения на аукционе обусловливается не объемом прав, а более совершенным механизмом конкуренции.
Таблица 2. Объем прав на использование ограниченных ресурсов в рамках различных методов распределения ресурсов
| Характеристика предоставляе- мых прав | Административное регулирование | Конкурс | Аукцион | Регулирование собственности |
|---|---|---|---|---|
| Целевое использование ресурса | Строго определен в соглашении | Ограничен рамками, устанавливаемыми регулятором | Ограничения использования ресурса мини- мальны | Использование ресурса в рамках законодательства |
| Изменение характеристик в процессе использования ресурса | Запрещено или по согласованию с регулятором | Допустимо в ограниченных пределах, часто по согласованию с регулятором | Допустимо в ограниченных пределах по согласованию с регулятором | Допустимо в рам- ках законодатель- ства страны |
| Передача ре- сурса третьим лицам | Запрещено или по согласованию с регулятором | Запрещено, в исключительных случаях с согласия регулятора | Передача раз- решена, однако могут быть ограничения во избежание спеку- ляции | Передача раз- решена, в некото- рых случаях – тре- бования к новому владельцу |
| Извлечение прибыли в процессе использованиия ресурса | Использование в коммерческих целях по согласо- ванию с регуля- тором | Разрешено исполь- зование в коммер- ческих целях | Разрешено ис- пользование в коммерческих целях | Разрешено ис- пользование в любых целях в рамках законо- дательства страны |
| Инвестирование в поддержание состояния раз- вития ресурса | Объем инвестиций не фиксируется | Объем инвестиций может быть одним из критериев кон- курсного отбора | Осуществляется самостоятельно. В некоторых слу- чаях закрепление минимального объема инвес- тиций |
Осуществляется собственником или арендатором без обязательств или ограничений |
| Прекращение права пользова- ния ресурсом | Возможно по собственной ини- циативе и прину- дительно в случае государственной необходимости или при наруше- нии условий поль- зования ресурсом | Возможно по собственной инициативе, принудительно–при нарушении условий пользования, при выявлении государственной необходимости– по договоренности путем выкупа | Возможно по собственной инициативе, принудительно–при нарушении условий пользования, при выявлении государственной необходимости – по договоренности путем выкупа | Возможно отчуж- дение ресурса в пользу государс- тва на рыночных принципах |
| Продление пра- ва пользования ресурсом | В большинстве преимущественное право продления | Преимущественное право продления отсутствует | Преимущест- венное право продления от- сутствует | Собственность не ограничена по времени |
На основании проведенного анализа были выявлены основные характеристики каждого из способов распределения ограниченных ресурсов (Таблица 3), которые, в свою очередь, обусловливают преимущества и недостатки каждого из указанных способов (Таблица 4).
Таблица 3. Характеристики выявленных способов распределения ограниченных ресурсов
| Характеристики метода распределения права доступа к ограниченным ресурсам / Метод распределения доступа | Администра- тивное регулирование | Конкурс | Аукцион | Частная собственность на ограниченный ресурс |
|---|---|---|---|---|
| Максимизация дохода бюджета | – | –/+ | ++ | – |
| Возможность учета социально- экономических интересов отдельных групп | ++ | + | – | – |
| Стимулирование конкуренции на этапе организации доступа к ресурсу | – | + | ++ | – |
| Стимулирование конкуренции среди компаний, имеющих доступ к ресурсу | – | – | + | + |
| Привлечение инвестиций в сектор | – | –/+ | + | ++ |
| Проведение государственной политики | + | + | – | – |
Таблица 4. Преимущества и недостатки выявленных способов распределения ресурсов
| Способ | Преимущества | Недостатки |
|---|---|---|
| Администра- тивное регу- лирование | – Позволяет проводить государственную политику – Прост в реализации | – Позволяет вести протекционистскую по- литику по отношению к отдельным группам интересов или компаниям – Не дает возможности максимизации бюд- жетных доходов – Потенциально коррупционен – Сдерживает конкурентную борьбу среди претендентов на пользование ресурсом – Не дает стимулов для конкуренции среди компаний, уже имеющих доступ к ресурсу |
| Конкурс | – Позволяет прово- дить государственную политику и выбирать претендентов, соот- ветствующих опре- деленным требованиям – Стимулирует кон- куренцию на этапе организации доступа к ресурсу – Позволяет управ- лять развитием секто- ра путем изменения критериев и их весов | – За счет возможности корректировки кри- териев и их весов позволяет вести протекцио- нистскую политику по отношению к отдель- ным группам интересов или компаниям – Не дает стимулов для конкуренции среди компаний, уже имеющих доступ к ресурсу – Потенциально коррупционен – Дает возможность получать высокие до- ходы в бюджет только при условии определения цены как главного критерия отбора (критерия с наибольшим весом) |
| Аукцион | – Позволяет максими- зировать доходы бюджета – Прозрачен – Стимулирует кон- куренцию на этапе доступа к ресурсу – Стимулирует инве- стиции в сектор для организации наиболь- шей отдачи от ресурса |
– Не дает возможности учета социально- экономических интересов отдельных групп – Не дает возможности проведения государ- ственной политики – Может повлечь за собой «проклятие по- бедителя» |
| Отсутствие прямого государс- твенного регулирова- ния (частная собствен- ность на ог- раниченный ресурс) | – Дает возможность для реализации ры- ночных принципов экономики – Минимизирует рас- ходы на государствен- ное регулирование – Позволяет при- влекать инвестиции в сектор (за счет част- ной собственности на ресурс) и развивать инновационные тех- нологии – Стимулирует кон- куренцию среди тех, кто имеет доступ к ресурсу, с целью по- лучения наибольшей отдачи от ресурса | – Не дает возможности максимизации дохо- дов бюджета – Не дает возможности проведения политики государства – Не дает возможности учета интересов от- дельных групп и компаний – Конкуренция за доступ к ресурсу отсутству- ет, так как доступ уже распределен |
Приведенный перечень преимуществ и недостатков позволяет сделать вывод о том, что выбор способа распределения зависит от целей регулирования и подтверждает выявленное в рамках исследования многообразие практик организации распределения прав доступа к ограниченным ресурсам.
1.2. Описание способов распределения ограниченных ресурсов
Административное регулирование
Наибольшее распространение данный способ получил низким (возможно, в силу барьеров) уровнем конкуренции за право доступа к ресурсу в развивающихся странах Африки, Азии и Латинской Америки, а также в странах, находящихся на стадии создания законодательно закрепленной системы доступа к ограниченным ресурсам.
Существуют, однако, исключения – например, в Канаде при распределении прав пользования лесными ресурсами действует метод, близкий к административному регулированию. Некоторые эксперты склонны считать его конкурсным, однако критерии конкурсного отбора не закреплены, и решение о выделении ресурса принимается по усмотрению властей провинции.
В рамках административного метода распределение ресурсов осуществляется по заявительному принципу. При наличии нескольких претендентов на пользование ресурсом он может передаваться первому, кто подал заявку, или в совместное пользование при наличии согласия претендентов.
При административном регулировании собственником ресурса чаще всего выступает государство, и заявителю предоставляется только право пользования ресурсом в строго определенных рамках (см. Таблицу 1). Условия и сроки пользования определяются в соглашении, заключаемом между пользователем и собственником. Использование ресурса разрешается только по прямому назначению, характер использования – для собственных нужд или ведения коммерческой деятельности – также определяется в соглашении. Такое соглашение, как правило, носит долгосрочный характер со сроком действия до 20–25 лет, в некоторых случаях – до 99 лет. Часто пользователь имеет преимущественное право продления соглашения при соблюдении в течение срока пользования всех предусмотренных условий.
Пользователь не имеет права передавать свое право пользования без согласия регулятора, изменять характеристики ресурса (например, на лесозаготовках высаживать лиственные деревья вместо вырубленных хвойных) или использовать его не по назначению. Государство, как правило, оставляет за собой право на изъятие ресурса у пользователя.
Цена, взимаемая за право пользования ресурсом, фиксирована, определяется регулятором, причем цена формируется в большинстве случаев по правилу покрытия издержек регулятора, а не пополнения бюджета. Плата за пользование ресурсом вносится с определенной периодичностью (например, один раз в год или один раз в квартал), определенной в соглашении.
К преимуществам данного метода следует отнести низкие издержки по организации распределения ресурсов, а также возможность проведения в явном виде государственной политики в соответствующей сфере деятельности. К недостаткам метода можно отнести сравнительно узкий набор прав пользователя по отношению к предоставляемому ограниченному ресурсу, а значит и цену за его использование, что, с одной стороны, призвано предохранять ресурс от недобросовестного использования, а с другой, сдерживать развитие соответствующих отраслей. Метод административного регулирования также характеризуется сравнительно небольшим получаемым от передачи ресурса доходом – из-за отсутствия между претендентами ценовой конкуренции и установления государством фиксированных тарифов, что обусловливает недополучение поступлений в бюджет.
Конкурс
Конкурсный метод является одним из наиболее распространенных при распределении ограниченных ресурсов. В большинстве стран, пользующихся конкурсным методом, распределение ресурсов по методу аукциона также разрешено, однако выбор между этим двумя способами производится непосредственно регуляторами, и в большинстве случае предпочтение отдается конкурсному отбору.
Конкурсный отбор также позволяет выбирать тех претендентов, деятельность которых в отношении ограниченных ресурсов соответствует интересам государственной политики. К примеру, при заинтересованности государства в развитии сектора в критерии конкурсного отбора может быть включен объем инвестиций в отрасль, которые претендент планирует осуществить в ближайшие несколько лет.
Право доступа к ресурсу при конкурсном отборе, как правило, подтверждается лицензией. Именно лицензия с определенным набором прав и обязательств является предметом конкурсных торгов.
К ним относятся права на целевое использование ресурса с коммерческими целями, право на изменение ресурса в определенных пределах (часто требует отдельного согласования) путем инвестирования, право отказа от ресурса по собственной инициативе в любой момент использования. Преимущественное право продления срока лицензии, как правило, не предусматривается. Передача лицензиатом своей лицензии третьим лицам практически во всех странах или находится под запретом, или должна происходить только с согласия государственного регулятора и при условии соответствия нового пользователя всем требованиям лицензии (см. Таблицу 1).
Конкурсный метод отбора стимулирует конкуренцию среди претендентов на этапе доступа к ресурсу, однако в большинстве случаев не создает стимулов для конкуренции среди компаний, уже обладающих правом пользования ресурсом. Это связано с тем, что в рамках лицензии в большинстве случаев уже закреплены основные инвестиционные, функциональные и другие обязательства пользователя перед государством. Установлен также и срок лицензии – как правило, он составляет 5–10 лет и в редких случаях может доходить до 25–50 лет. В период действия лицензии государственные органы осуществляют надзор за соблюдением лицензионных условий. Например, в Канаде лицензии, выдаваемые по конкурсному механизму, также носят долгосрочный характер, однако каждые 3–5 лет лицензиат подвергается проверке, и срок действия лицензии продлевается еще на 3–5 лет до следующей проверки. По истечении максимального срока действия лицензии пользователь, как правило, не имеет преимущественного права продления лицензии, а принимает участие в конкурсе на общих основаниях. В ряде стран, однако, наличие в прошлом положительного опыта работы в качестве лицензиата выделяется в качестве одного из критериев отбора.
Цена, взимаемая за пользование ресурсом при конкурсном методе отбора, как правило, складывается из двух составляющих: единовременной оплаты, вносимой на этапе получения права доступа к ресурсу, и регулярных сборов, чаще всего ежегодных, за пользование ресурсом. Сборы направлены преимущественно на покрытие издержек работы государственных регуляторов. Лицензии, распределяемые по конкурсному методу, по большей части предполагают коммерческое использование ресурса, и при формировании размера единовременной оплаты может учитываться экономическая ценность ресурса, т.е. цена выставляется с учетом прогнозов по отдаче от его использования. Обе составляющие цены формируются для каждого случая индивидуально и закрепляются в лицензионном соглашении.
Минимальный размер единовременной оплаты устанавливается конкурсной комиссией или регулятором в соответствующей сфере. Размер регулярной оплаты фиксирован и также может быть установлен индивидуально, однако в ряде случаев он может быть закреплен законодательно и является общим для всех обладателей аналогичных лицензий. Объем средств, поступающих в бюджет при использовании конкурсного метода, существенно больше, чем при использовании метода административного регулирования, однако уступает объему средств, получаемых посредством аукционных торгов.
К основным преимуществам данного метода следует отнести возможность корректировки критериев отбора и выбора победителя с учетом политических приоритетов, т.е. возможность проведения государственной политики в определенной сфере. Это же преимущество при определенных условиях может выступать как недостаток – гибкость критериев обеспечивает возможность их корректировки под определенного претендента. Среди недостатков также необходимо отметить низкие бюджетные доходы, не отражающие реальной стоимости ресурса, непрозрачность механизма отбора и длительность процедур, предусматриваемых в рамках метода.
Аукцион
Распределение права доступа к ограниченным ресурсам посредством аукциона характерно для развитых стран с высоким уровнем конкуренции за доступ к ресурсу. Распределение права доступа к ограниченным ресурсам посредством аукциона позволяет максимизировать доходы бюджета, однако затрудняет применение прямых инструментов государственной политики.
Существует несколько форматов аукционов, выбор которых осуществляется в зависимости от уровня конкуренции за ресурс. При высоком уровне конкуренции применяется одновременный многораундовый аукцион, предполагающий несколько раундов с возможностью повышения ставки. По итогам каждого раунда ставки оглашаются, и претенденты могут внести изменения в свою стратегию борьбы за право пользования ресурсом. Аукцион прекращается в случае прекращения роста ставок. При сравнительно низком уровне конкуренции применяется иной формат аукциона – аукцион с запечатанными предложениями, в рамках которого победитель выявляется в единственном раунде. На практике наибольшее распространение получил первый формат.
Для большинства ресурсов на торги выставляется лицензия, подтверждающая право пользования ресурсом на определенный период. Как правило, это относительно небольшой срок – около пяти лет.
Преимущественное право продления лицензии, как правило, не предусмотрено.
В некоторых странах, где на ограниченные ресурсы разрешено право частной собственности, на торги вместо краткосрочной лицензии может выставляться сам ресурс (например, участок земли в Дании).
В лицензии определяются параметры используемого ресурса и границы его использования. Ограничения в случае аукционного распределения права пользования ресурсом, как правило, минимальны.
Например, сводятся к соблюдению экологических требований для истощающихся ресурсов и следованию техническим требованиям работы с ресурсом. Лицензия, купленная с аукциона, может предусматривать возможность ее дальнейшей перепродажи (хотя на перепродажу действуют определенные ограничения, см. Таблицу 1).Аукционный метод стимулирует конкуренцию между претендентами на получение ресурса на этапе получения права доступа к ограниченному ресурсу. Конкуренция среди компаний, имеющих доступ к ресурсу, также относительно высока.
Цель лицензирования путем аукциона – обеспечить максимальные доходы бюджета и передать ресурс претенденту, оценивающему его наиболее дорого.
Отдельно следует рассматривать связь между способом распределения ресурса и стимулами к инвестированию в его развитие. Практика показывает, что именно распределение права доступа к ресурсу посредством аукциона наилучшим образом сказывается на объеме инвестиций, но в некоторых случаях может возникать обратный эффект, в литературе называемый «проклятием победителя», когда плата за доступ к ресурсу оказывается для победителя аукциона настолько велика, что средств на инвестирования не остается.
Размер платы за пользование ресурсом формируется из единовременной оплаты по результатам проведения аукциона и ежегодных сборов. Стартовая аукционная цена рассчитывается регулятором по формуле с учетом социально-экономических характеристик ресурса и прогнозам прибыльности его использования. Ежегодные сборы, как правило, представляют собой относительно небольшие фиксированные платежи, направленные на покрытие расходов регулятора по контролю и надзору.
Преимуществами аукционного метода являются его объективность и прозрачность. Кроме того, данный метод позволяет максимизировать доходы бюджета от передачи ограниченного ресурса в пользование. К недостаткам можно отнести сложность применения прямых инструментов государственной политики и влияния на отбор претендентов.
В настоящее время эффективность распределения ограниченных ресурсов посредством аукциона оценивается наиболее высоко по сравнению с эффективностью прочих методов.
Государственное регулирование использования ограниченного ресурса
В ряде стран на ограниченные природные ресурсы может распространяться право частной собственности. Например, в Дании распространена частная собственность на сельскохозяйственные земли, в Финляндии – на лесные угодья, в Сальвадоре – на ресурсы радиочастотного спектра, в США в ряде случаев допускается частная собственность на недра. Хотя в целом такая система не имеет в мире широкого распространения.
Владелец ограниченного ресурса получает право на управление им и его использование в законодательно установленных рамках. Так, владелец может самостоятельно использовать ресурс, сдавать его в аренду, продавать, дробить и продавать по частям, совершать иные не запрещенные действия. Однако для собственника действуют некоторые ограничения. Например, в Дании сельскохозяйственные участки запрещено дробить или укрупнять больше установленного предела за счет покупки других, также под контролем государства находятся сделки, связанные с куплей-продажи земли (покупатель должен соответствовать определенным требованиям).
Роль государства в случае частной собственности на ограниченные ресурсы сводится к надзору за соблюдением требований законодательства по отношению к использованию ресурсов. Государство также следит за эффективностью использования ресурса и при выявлении нарушений законодательства или неэффективного использования вправе наложить на нарушителя штраф или обратиться в судебные инстанции с иском об изъятии (принудительном выкупе) ресурса.
Поскольку данный режим использования ограниченных ресурсов характеризуется наибольшим объемом прав, передаваемых пользователю, каждый собственник пытается максимально эффективно использовать имеющийся ресурс. Доход государства при такой системе обеспечивается за счет налоговых поступлений от деятельности, проводимой с использованием ресурсов собственниками или третьими лицами.
Преимуществами метода являются возможность динамичного развития сфер, связанных с ограниченными ресурсами за счет притока частных инвестиций, и сравнительно небольшие издержки государства по регулированию данной области. К недостаткам следует относить отсутствие возможности оперативного влияния на использование ограниченных ресурсов и другие процессы, с ними связанные. Таким образом, данный метод может быть эффективен в странах с продуманной системой законодательства, развитыми институтами гражданского общества и высоким уровнем общественного сознания, в том числе по отношению к природным ресурсам.
В Российской Федерации наибольшее распространение получил конкурсный метод распределения ограниченных ресурсов. Некоторые виды ограниченных ресурсов распределяются между претендентами посредством аукционов – к ним относятся лесные ресурсы (например, древесина на корню) и полезные ископаемые.
Широкое распространение в России конкурсных торгов во многом обусловлено характеристиками этого способа распределения ограниченных ресурсов. Во-первых, распределение ресурсов посредством конкурса позволяет гибко изменять критерии отбора победителей и тем самым выбирать тех претендентов, которые в настоящий момент соответствуют определенным критериям. При аукционной системе государство практически не имеет возможности влиять на отбор и, следовательно, должно использовать более сложные пути для достижения своих интересов. Например, при конкурсном отборе одними из критериев можно однозначно сделать размер и сроки инвестиций в отрасль. При значительном весе данного критерия именно размер предполагаемых инвестиций и обусловит победу кандидата. В аукционном методе четких критериев инвестирования установить не удастся, и поэтому государство использует более сложные механизмы для стимулирования развития тех или иных отраслей и привлечения капиталов для этих целей.
Аукционная система распределения ограниченных ресурсов, как и система частной собственности на них, применима для государств, имеющих высокий уровень правового регулирования и стабильную политическую систему. Связано это с тем, что при данных методах регулирования ограниченных ресурсов государственное влияние по большей степени сводится к косвенным мерам воздействия на пользователей ресурсом – путем экономического стимулирования, правовыми мерами и пр., что обусловливает необходимость в постоянном политическом курсе и комплексной, взаимосвязанной и взаимозависимой системе регулирующих воздействие на экономических агентов правовых актов.
В России правовые коллизии и другие совершенства законодательства позволяют уклоняться от соблюдения ряда правил и норм, создаваемые экономические стимулы подчас слабы и неэффективны. Еще одной немаловажной причиной распространения конкурсного метода в России является его относительно небольшая прозрачность.
Анализ методов регулирования и их применения в разных странах мира показал, что наибольшей эффективностью характеризуется метод аукционов. Он одновременно является транспарентным и приносит в бюджет наибольший доход. Переход России к методу аукционов требует значительной подготовки, однако осуществление этого перехода необходимо для повышения эффективности управления ограниченными ресурсами страны.
1 Понятие «природные ресурсы» здесь используется в широком смысле и включает не только собственно ресурсы недр, земельные и лесные ресурсы, но и иные ресурсы, не созданные человеком, использование которых ограничено физическими и техническими возможностями, например ресурс радиочастотного спектра и ресурс нумерации.
2 При построении таблицы учитывалась реальная ситуация в странах, т.е. если законодательно предусмотрено несколько способов распределения ресурсов, но на практике используется только один, он считался основным способом распределения и вносился в таблицу. В случае, если распределение ведется в равной мере всеми предусмотренными способами, в таблицу вносились все способы распределения ресурса.