Разработка механизма упорядочения контрольно-разрешительной деятельности, осуществляемой органами МВД, Центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г.Москве, Управлением Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите

Сектор МСП: Банковское кредитование и государственная финансовая поддержка

Главная / Исследования / Разработка механизма упорядочения контрольно-разрешительной деятельности, осуществляемой органами МВД, Центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г.Москве, Управлением Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите

Разработка механизма упорядочения контрольно-разрешительной деятельности, осуществляемой органами МВД, Центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г.Москве, Управлением Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите

Дата: 26.05.2001

Направления деятельности: Развитие малого и среднего предпринимательства, Региональная политика и стратегическое развитие

Оглавление

О проекте >>>

1. Правовые основы деятельности органов МВД в части реализации контрольно-разрешительных функций в отношении субъектов малого предпринимательства >>>

1.1 ГУВД г. Москвы >>>
1.2 Управление муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы >>>
1.3 Управление по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы >>>
1.4 Управление Государственной Противопожарной службы ГУВД г. Москвы >>>

2. Предложения по упорядочению контрольно-разрешительной деятельности, осуществляемой органами МВД и сокращению перечня прав, предоставленных сотрудникам в части осуществления контроля за деятельностью субъектов предпринимательства >>>

2.1. Основные направления оптимизации контрольных функций >>>
2.2. ГУВД г. Москвы >>>
2.3. Управление ГПС ГУВД г. Москвы >>>

3. Оценка возможности сокращения числа структурных подразделений Министерства внутренних дел РФ, имеющих право осуществлять контроль за деятельностью субъектов предпринимательства >>>

4. Предложения по внесению изменений в нормативно-правовые акты для упорядочения контрольно-разрешительной деятельности, осуществляемой органами МВД и сокращения перечня прав, предоставленных сотрудникам МВД в части осуществления контроля за деятельностью субъектов предпринимательства >>>

5. Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Москве. Анализ нормативно-правовой базы его деятельности. Его контрольно-разрешительные функции в отношении субъектов малого предпринимательства. Предложения по оптимизации его деятельности >>>

6. Предложения по разграничению сфер компетенции Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Москве и других контролирующих органов г. Москвы >>>

7. Управление Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве. Анализ нормативно-правовой базы его деятельности. Его контрольно-разрешительные функции в отношении субъектов малого предпринимательства >>>

8. Оценка доступности для предпринимателей внутриведомственных документов по деятельности вышеназванных ведомств в части требований, предъявляемых к субъектам малого предпринимательства, предложения по обеспечению предпринимателей необходимой информацией >>>

9. Предложения по внесению изменений в нормативно-правовые акты для упорядочения контрольно-разрешительной деятельности, осуществляемой Центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г.Москве, Управлением Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве в отношении субъектов малого предпринимательства

О проекте

Целями и задачами данной работы являются:

выявление избыточных контрольно-разрешительных функций, прав и полномочий органов МВД, Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г.Москве, Управления Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве в отношении субъектов малого предпринимательства;

выявление пересекающихся контрольно-разрешительных функций, прав и полномочий органов МВД, Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г.Москве, Управления Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве в отношении субъектов малого предпринимательства;

разработка предложений по устранению выявленных недостатков нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность рассматриваемых контролирующих организаций, направленных на оптимизацию деятельности данных организаций по отношению к субъектам малого предпринимательства.

В процессе исследования была проанализирована нормативно-правовая база, регулирующая деятельность рассматриваемых контрольных органов, включая нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, а также внутриведомственные документы.

Проект реализован Автономной некоммерческой организацией “Информационно-консультационный центр “Бизнес-Тезаурус” по заказу Департамента поддержки и развития малого предпринимательства Правительства г.Москвы.

Менеджер проекта – Буев В.В.

Авторы текста – Коровин Е.В., Шеховцов А.О.

1. Правовые основы деятельности органов МВД в части реализации контрольно-разрешительных функций в отношении субъектов малого предпринимательства

1.1 ГУВД г. Москвы

В соответствии с Законом РФ "О милиции", милиция в Российской Федерации является системой государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Главное управление внутренних дел города Москвы (ГУВД г. Москвы), является органом исполнительной власти, входящим в систему органов внутренних дел Российской Федерации. ГУВД подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а также Правительству Москвы и Мэру Москвы. ГУВД г. Москвы возглавляет начальник, назначаемый на должность Министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Мэром Москвы и Московской городской Думой.

ГУВД г. Москвы возглавляет систему органов внутренних дел города Москвы, в которую входят управления внутренних дел административных округов, отделы внутренних дел районов и иные подразделения органов внутренних дел. Структуру ГУВД г. Москвы составляют: криминальная милиция, милиция общественной безопасности, Штаб, Тыл, Управление Государственной противопожарной службы, а также иные подразделения, учреждения и организации, созданные в установленном порядке для осуществления задач, стоящих перед органами внутренних дел.

Структурными подразделениями ГУВД г. Москвы являются: Управление государственной противопожарной службы (УГПС), Управление обеспечения общественного порядка, Управление лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, Управление муниципальной милиции (УММ), Управление по охране метрополитена, Управление государственной инспекции безопасности дорожного движения, Управление по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП), Управление виз и регистрации иностранцев, Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, Управление по организации работы участковых милиционеров и предупреждению правонарушений несовершеннолетних, Управление вневедомственной охраны, Управление по предупреждению преступлений на объектах муниципальной собственности. Каждое из этих структурных подразделений для выполнения своих обязанностей вправе осуществлять контроль за деятельностью предприятий на территории г. Москвы.

Согласно закону РФ “О милиции”, милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами применительно к области контроля в отношении субъектов малого предпринимательства обязана:

предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения;

выдавать в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью, создание частных детективных предприятий (объединений), охранных предприятий; согласовывать уставы служб безопасности в организациях; контролировать соблюдение установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности;

применять меры безопасности, предусмотренные федеральным законом, в отношении должностных лиц контролирующих органов;

производить регистрацию средств цветного копирования, приобретаемых физическими и юридическими лицами, осуществлять контроль за соблюдением правил их учета, хранения и использования в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей в области контроля в отношении субъектов малого предпринимательства предоставляется право:

проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на милицию законодательством Российской Федерации;

получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них;

входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление;

останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортные средства и перевозимые грузы;

при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность:

беспрепятственно входить в помещения, занимаемые организациями независимо от подчиненности и форм собственности (кроме иностранных дипломатических представительств и помещений консульских учреждений иностранных государств, которые используются исключительно для работы консульских учреждений), в производственные помещения, используемые гражданами для занятия индивидуальной и иной трудовой деятельностью и другими видами предпринимательства;

проводить с участием собственника имущества либо его представителей или уполномоченных им лиц, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, транспортных средств, других мест хранения и использования имущества;

изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции, а также образцы сырья и продукции; опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей;

проводить контрольные закупки;

требовать обязательного проведения проверок, инвентаризаций и ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности организаций, а также проводить их;

получать от должностных и материально-ответственных лиц сведения и объяснения по фактам нарушения законодательства;

приостанавливать до устранения допущенных нарушений законодательства деятельность предприятий торговли, а равно граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере торговли, в случаях неисполнения ими законного требования сотрудника милиции о прекращении правонарушения;

получать безвозмездно от организаций и граждан информацию, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения соответствующей информации;

осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Правовые основы оперативно-розыскной деятельности определены федеральным законодательством. Согласно федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности", оперативно - розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. В задачи оперативно-розыскной деятельности входит выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.

При осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводятся следующие оперативно-розыскные мероприятия:

опрос;

наведение справок;

сбор образцов для сравнительного исследования;

проверочная закупка;

исследование предметов и документов;

наблюдение;

отождествление личности;

обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств;

контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений;

прослушивание телефонных переговоров;

снятие информации с технических каналов связи;

оперативное внедрение;

контролируемая поставка;

оперативный эксперимент.

Основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий могут служить:

наличие возбужденного уголовного дела;

ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о:

признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;

лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;

лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;

поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве;

запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,

постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами;

запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

В случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого преступления, на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, допускается проведение оперативно-розыскных мероприятий, с обязательным уведомлением суда в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала проведения оперативно-розыскного мероприятия орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о проведении такого оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение. В частности, проверочная закупка или контролируемая поставка предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, а также оперативный эксперимент или оперативное внедрение должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а равно лиц, оказывающих им содействие, проводятся на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

Основные задачи ГУВД г. Москвы определены в “Положении о главном управлении внутренних дел города Москвы”:

обеспечение личной безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан;

осуществление мер по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений и административных правонарушений, расследованию уголовных дел, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

организация охраны имущества, принадлежащего на праве частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

обеспечение охраны общественного порядка, общественной, дорожной, пожарной и экологической безопасности.

оказание помощи в пределах, установленных действующим законодательством Российской Федерации, гражданам, должностным лицам государственных органов и учреждений, общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.

обеспечение исполнения административных взысканий, отнесенных к компетенции органов внутренних дел.

руководство подведомственными органами внутренних дел по выполнению возложенных на них задач, организация и совершенствование их деятельности.

принятие мер к обеспечению законности в деятельности подведомственных органов внутренних дел.

организация работы по отбору, обучению, расстановке и воспитанию кадров органов, подразделений и учреждений внутренних дел, укрепление их материально - технической базы.

В соответствии с поставленными задачами ГУВД реализует следующие функции, предполагающие контроль в отношении субъектов малого предпринимательства:

организация в пределах своей компетенции работы по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений и административных правонарушений, устранению условий и обстоятельств, способствующих их совершению;

организация в пределах своей компетенции работы по предупреждению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации, правовых актов г. Москвы в сфере природоохраны и санитарно - эпидемиологического благополучия;

осуществление в пределах своей компетенции контроля за выполнением общегородских природоохранных мероприятий и содержанием особо охраняемых природных территорий города;

применение мер безопасности, предусмотренные федеральным законом, в отношении судей, народных заседателей, присяжных, заседателей, прокуроров, следователей, судебных исполнителей, должностных лиц контролирующих органов и органов внутренних дел, а также их близких; применение предусмотренные федеральным законом мер по охране потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству, их близких, жизнь, здоровье или имущество которых находится в опасности;

организация работы подведомственных органов управления и подразделений ГПС;

выдача в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью, создание частных детективных предприятий (объединений), охранных предприятий; осуществление контроля за соблюдением установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности. обеспечение исполнения подведомственными органами внутренних дел законодательных и иных правовых актов по вопросам частной детективной и охранной деятельности.

1.2 Управление муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы

В соответствии с законом РФ “О милиции”, милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Начальник милиции общественной безопасности субъекта Российской Федерации утверждаются в должности и освобождаются от должности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению начальника главного управления внутренних дел субъекта Российской Федерации и является по должности заместителем начальника главного управления.

Согласно “Положению о милиции общественной безопасности”, милиция общественной безопасности является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте. В районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.

В состав милиции общественной безопасности входят дежурные части; участковые инспектора милиции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке и подразделения (патрульно-постовой службы милиции, в том числе отряды милиции особого назначения (ОМОН); Государственной инспекции безопасности дорожного движения; охраны объектов по договорам; охраны и конвоирования задержанных и арестованных; лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; по исполнению административного законодательства; по предупреждению правонарушений несовершеннолетних; по раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно; специализированные подразделения дознания.

Основные задачи милиции общественной безопасности определяются следующим образом:

обеспечение личной безопасности граждан;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в форме дознания;

оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Муниципальная милиция МОБ ГУВД г. Москвы является структурным подразделением милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел города Москвы. Управление муниципальной милиции МОБ ГУВД создано Правительством Москвы и действует в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности на закрепленных территориях (зонах ответственности) в административных округах г. Москвы.

Правовая основа и принципы деятельности муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы определяются законодательством Российской Федерации, города Москвы и “Положением о муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы”. Руководство муниципальной милицией МОБ ГУВД г. Москвы осуществляется начальником Управления муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы, назначаемым начальником ГУВД г. Москвы по согласованию с Правительством Москвы. Контроль за деятельностью муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы осуществляется Главным управлением внутренних дел г. Москвы и органами городского и районного управления Москвы. Надзор за соблюдением законности в деятельности муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы осуществляется органами прокуратуры в соответствии с их полномочиями. Оценка деятельности муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы осуществляется с учетом состояния правопорядка и результатов борьбы с преступностью на закрепленных за ее подразделениями территориях.

Основные задачи муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы определяются в соответствии с возложенной на нее функцией по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности на закрепленных территориях - "зонах ответственности" в административных округах г. Москвы. В число основных задач муниципальной милиции входят следующие задачи, предполагающие осуществление контрольно-разрешительных функций в отношении субъектов малого бизнеса:

защита жизни, здоровья и личного имущества граждан от преступных посягательств, а также иных противоправных действий, оказание в пределах своей компетенции помощи лицам, оказавшимся в беспомощном состоянии;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, организациям и общественным объединениям в защите от преступных посягательств.

Муниципальная милиция МОБ ГУВД г. Москвы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и поставленными перед нею задачами обязана:

предупреждать и пресекать преступления и административные правонарушения, выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах компетенции принимать меры к устранению данных обстоятельств;

оказывать помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни;

обеспечивать в пределах своей компетенции выполнение решений органов власти и управления города Москвы;

оформлять материалы об административных правонарушениях и передавать их в территориальные органы внутренних дел для принятия по ним соответствующего решения.

Муниципальной милиции МОБ ГУВД г. Москвы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право:

требовать от граждан и должностных лиц прекращения совершения преступлений или административных правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий сотрудников милиции;

проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются основания подозревать их в совершении преступлений или административных правонарушений;

получать от граждан и должностных лиц объяснения и пояснения о совершенных или готовящихся противоправных деяниях;

составлять протоколы об административных правонарушениях и доставлять нарушителей в соответствующие территориальные органы внутренних дел;

задерживать и доставлять в соответствующие территориальные органы внутренних дел лиц, совершивших преступление или подозреваемых в совершении преступлений, а также лиц, находящихся в розыске;

при проведении комплексных оперативно-розыскных и предупредительно-профилактических мероприятий останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз;

пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам.

1.3 Управление по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы

Управление по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП) является структурным подразделением главного управления внутренних дел г. Москвы. В “Наставлении о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений” определена компетенция сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями по предупреждению преступлений. Согласно наставлению, сотрудники подразделений УБЭП:

выявляют причины и условия совершения преступлений в сфере экономики, предварительное следствие по которым обязательно. Вносят предложения по своевременному информированию органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников имущества о необходимости устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений в экономической направленности;

проводят оперативно - розыскные мероприятия по выявлению лиц, занимающихся приготовлением к преступлению и покушением на преступление в сфере экономики, принимают к ним меры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

осуществляют ежеквартально анализ состояния экономической преступности и принимают в соответствии с законодательством Российской Федерации меры по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений в различных сферах экономики;

поддерживают взаимодействие с участковыми инспекторами милиции, сотрудниками подразделений уголовного розыска по установлению лиц, занимающихся преступной деятельностью в сфере экономики и используют имеющуюся у них оперативную информацию в работе по пресечению противоправной деятельности таких лиц;

осуществляют оперативно - розыскные мероприятия по выявлению и разобщению организованных преступных групп или преступных сообществ (преступных организаций), действующих в сфере экономики;

выявляют причины и условия совершения преступлений в сфере экономики, предварительное следствие по которым обязательно. Вносят предложения по своевременному информированию органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников имущества о необходимости устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений в сфере экономики.

1.4 Управление Государственной Противопожарной службы ГУВД г. Москвы

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон "О пожарной безопасности", принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы пожарной безопасности. Законодательство субъектов Российской Федерации не действует в части, устанавливающей более низкие, чем настоящий Федеральный закон, требования пожарной безопасности.

Основными функциями системы обеспечения пожарной безопасности являются:

нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности;

разработка и осуществление мер пожарной безопасности;

реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;

осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности;

выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности;

лицензирование деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности и сертификация продукции и услуг в области пожарной безопасности;

противопожарное страхование, установление налоговых льгот и осуществление иных мер социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности.

Существуют следующие виды пожарной охраны: государственная противопожарная служба, ведомственная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана и объединения пожарной охраны. Основной задачей пожарной охраны в области пожарной безопасности, затрагивающей контрольно-разрешительные функции в отношении субъектов малого предпринимательства, является организация предупреждения пожаров.

Государственная противопожарная служба (ГПС) является основным видом пожарной охраны и входит в состав МВД РФ в качестве единой самостоятельной оперативной службы. ГПС организует разработку и осуществление государственных мер и нормативное регулирование в области пожарной безопасности, а также организует и осуществляет государственный пожарный надзор в Российской Федерации. В систему ГПС входят: федеральный орган управления ГПС; пожарно-технические научно-исследовательские учреждения и пожарно-технические учебные заведения; специальные подразделения ГПС и их органы управления; территориальные органы управления ГПС субъектов РФ; подразделения ГПС и их органы управления, а также предприятия ГПС.

Территориальные органы управления ГПС субъектов РФ являются самостоятельными оперативными структурными подразделениями министерств, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов РФ и руководят деятельностью дислоцированных на соответствующих территориях подразделений ГПС , за исключением подразделений, непосредственно подчиненных федеральному органу управления ГПС.

Государственный пожарный надзор является специальным видом государственной надзорной деятельности, осуществляемым должностными лицами органов управления и подразделений ГПС в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений. Должностные лица органов управления и подразделений ГПС при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право:

организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции;

осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, а также должностными лицами и гражданами;

проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений предприятий и других объектов, в том числе в нерабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;

входить беспрепятственно в порядке, установленном законодательством РФ, в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей;

рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение предприятий, зданий, сооружений и других объектов при обоснованных отступлениях от действующих требований пожарной безопасности или при отсутствии указанных требований;

давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности;

приостанавливать полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей, а также в случае невыполнения этих требований при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении, техническом переоснащении предприятий, зданий, сооружений и других объектов;

вызывать в органы управления и подразделения ГПС должностных лиц и граждан по находящимся в производстве делам и материалам о пожарах, получать от них необходимые объяснения, справки, документы и копии с них;

налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц ГПС.

Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности и установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Нормативные документы по стандартизации, которые принимаются федеральными органами исполнительной власти и устанавливают или должны устанавливать требования пожарной безопасности, подлежат обязательному согласованию с ГПС. Порядок разработки, введения в действие и применения других нормативных документов по пожарной безопасности устанавливается ГПС.

Субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные документы по пожарной безопасности, не снижающие требований пожарной безопасности, установленных федеральными нормативными документами. Порядок согласования отступлений от требований пожарной безопасности, а также не установленные нормативными документами дополнительные требования пожарной безопасности устанавливает ГПС. Нормативные документы по пожарной безопасности подлежат регистрации и официальному опубликованию.

ГПС осуществляет сертификация товаров и услуг - деятельность по подтверждению соответствия продукции и услуг установленным требованиям пожарной безопасности, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации. Перечень продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации, определяется ГПС. По инициативе граждан и юридических лиц может проводиться добровольная сертификация на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Сертификат пожарной безопасности является обязательной составной частью сертификата соответствия. Порядок организации и проведения сертификации определяется ГПС по согласованию с Комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации. Оплата работ по сертификации производится изготовителем (продавцом, исполнителем) продукции и услуг. При этом затраты на проведение сертификации относятся на себестоимость продукции и услуг.

Согласно ФЗ “О пожарной безопасности”, предприятия имеют право создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке подразделения пожарной охраны, которые они содержат за счет собственных средств, в том числе на основе договоров с ГПС и имеют следующие обязанности:

соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны;

разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности;

проводить противопожарную пропаганду, а также обучать своих работников мерам пожарной безопасности;

включать в коллективный договор (соглашение) вопросы пожарной безопасности;

содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению;

создавать и содержать в соответствии с установленными нормами органы управления и подразделения пожарной охраны, в том числе на основе договоров с ГПС;

обеспечивать доступ должностным лицам пожарной охраны при осуществлении ими служебных обязанностей на территории, в здания, сооружения и на иные объекты предприятий;

предоставлять по требованию должностных лиц ГПС сведения и документы о состоянии пожарной безопасности на предприятиях, в том числе о пожарной опасности производимой ими продукции, а также о происшедших на их территориях пожарах и их последствиях.

За нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности предприятия по постановлению должностных лиц ГПС уплачивают в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, штраф в размере до двух процентов соответствующих месячных фондов оплаты труда, а иные субъекты предпринимательской деятельности - в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда. Изготовители (исполнители, продавцы) за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний должностных лиц ГПС по обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг) несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей.

Правила пожарной безопасности в Российской Федерации устанавливают на территории Российской Федерации требования пожарной безопасности, являющиеся обязательными для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности их должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также их объединениями. Нарушение требований пожарной безопасности, в том числе правил пожарной безопасности, влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Отраслевые и региональные правила пожарной безопасности, а также другие утвержденные в установленном порядке нормативные документы в области пожарной безопасности, не должны снижать требований правил пожарной безопасности.

Согласно “Правилам пожарной безопасности”, собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица предприятий, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности обязаны:

обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований государственных инспекторов по пожарному надзору и иных уполномоченных лиц;

создавать и содержать на основании утвержденных в установленном порядке норм, перечней особо важных и режимных объектов и предприятий, на которых создается пожарная охрана, органы управления и подразделения пожарной охраны в соответствии с утвержденными нормами;

обеспечивать непрерывное несение службы в созданных подразделениях пожарной охраны, использование личного состава и пожарной техники строго по назначению.

Закон г. Москвы "О пожарной безопасности" является частью правовой основы обеспечения пожарной безопасности города Москвы. Согласно этому закону, ГПС является основным видом пожарной охраны в городе Москве. Городской орган управления ГПС входит в систему ГУВД Москвы и руководит деятельностью подчиненных подразделений и предприятий ГПС. Предприятия могут заключать с ГПС договоры о создании объектовых подразделений пожарной охраны. Создание объектовых подразделений пожарной охраны для отдельных категорий предприятий осуществляется в обязательном порядке. Перечень таких предприятий утверждается Правительством Российской Федерации.

Обеспечение пожарной безопасности является составной частью деятельности организаций г. Москвы, их должностных лиц и работников. Это требование должно быть отражено в должностных инструкциях, разрешениях (лицензиях), дающих право заниматься определенными видами деятельности, и, при необходимости, в трудовых договорах (контрактах). Законом г. Москвы “О пожарной безопасности” обеспечение пожарной безопасности возлагается на:

руководителей организаций или уполномоченных ими лиц, если иное не предусмотрено соответствующим договором (контрактом). Возложение ответственности за обеспечение пожарной безопасности на уполномоченных лиц не снимает такой ответственности с самих руководителей;

заказчиков, застройщиков, проектные и строительные организации при проектировании и застройке территории города, строительстве, расширении, реконструкции и техническом переоснащении объектов;

собственников, арендаторов и нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилого фонда, жилищно-строительных кооперативов и кондоминиумов.

Пожарная безопасность в Москве обеспечивается за счет соблюдения требований пожарной безопасности на всей территории Москвы и контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и оперативного реагирования на их нарушения.

Организации имеют следующие обязанности в области пожарной безопасности:

осуществлять меры, направленные на создание пожаробезопасных условий труда для рабочих и служащих, иных граждан;

обеспечивать соблюдение требований пожарной безопасности, а также выполнение предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны;

разрабатывать и утверждать в соответствии с действующими нормативными документами положения, инструкции, другие акты, направленные на обеспечение пожарной безопасности, осуществлять контроль за их соблюдением;

создавать, в зависимости от профиля деятельности, в порядке, предусмотренном федеральными органами исполнительной власти, на основе договоров с ГПС подразделения пожарной охраны и обеспечивающую их функционирование материально-техническую базу;

осуществлять меры по внедрению автоматических средств противопожарной защиты;

обеспечивать доступ должностным лицам пожарной охраны при осуществлении ими своих непосредственных служебных обязанностей на территории, в здания, сооружения и на иные объекты (по предъявлении служебного удостоверения);

проводить служебное расследование обстоятельств пожаров и предоставлять по требованию должностных лиц ГПС материалы служебных расследований, сведения и документы о состоянии пожарной безопасности объектов и о пожарной опасности производимой ими продукции, а также о происшедших на их территориях пожарах и их последствиях;

организовывать обучение работников мерам пожарной безопасности и проводить противопожарную пропаганду;

выпускать продукцию или оказывать услуги, соответствующие противопожарным требованиям стандартов, норм и правил.

При осуществлении функций государственного пожарного надзора должностные лица ГПС обязаны проверять наличие лицензий у организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся лицензируемыми видами деятельности. Городской орган управления ГПС взаимодействует с органами лицензирования иных видов деятельности, представляет по их запросу или по собственной инициативе сведения о выявленных случаях работы без лицензий либо нарушениях требований пожарной безопасности, предусмотренных условиями лицензирования, ходатайствует об аннулировании лицензий и привлечении нарушителей к установленной законом ответственности.

За невыполнение положений закона г. Москвы “О пожарной безопасности” граждане и должностные лица на территории города Москвы привлекаются к административной ответственности в виде штрафа от 0,5 до 1 минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законодательством на момент совершения правонарушения. За нарушение требований пожарной безопасности и иные правонарушения в области пожарной безопасности организации подвергаются административному взысканию в виде штрафа: государственные и муниципальные организации - до 2 процентов соответствующих месячных фондов оплаты труда, иные организации - от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда. Право рассматривать дела об административных правонарушениях в области пожарной безопасности и налагать штраф на организации предоставляется:

главному государственному инспектору города Москвы по пожарному надзору - на государственные и муниципальные организации в размере до 2 процентов соответствующих месячных фондов оплаты труда и на иные организации - 100 МРОТ;

заместителям главного государственного инспектора города Москвы по пожарному надзору - на государственные и муниципальные организации в размере до 2 процентов соответствующих месячных фондов оплаты труда и на иные организации - 80 МРОТ.

2.1. Основные направления оптимизации контрольных функций

Анализ существующей нормативно-правовой базы, регулирующей контрольно-разрешительные функции Главного Управления внутренних дел (ГУВД) г.Москвы, Управления муниципальной милиции (УММ) ГУВД г. Москвы, Управления по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП) ГУВД г. Москвы и Управления государственной противопожарной службы (УГПС) ГУВД г. Москвы показал наличие существенных недостатков, способствующих формированию нерыночных или административных барьеров и ограничений деловой активности для малых предприятий в частности. Выявленные в результате анализа наиболее существенные недостатки федеральных, московских и ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих правовые основы милиции, государственной пожарной службы и их структурных и территориальных подразделений являются основными и первоочередными направлениями совершенствования нормативной базы в целях оптимизации и упорядочения контрольно-разрешительной деятельности органов внутренних дел.

Наиболее существенным общим недостатком существующей нормативно-правовой базы является несоответствие и избыточность полномочий органов внутренних дел в части реализации контрольно-разрешительных функций по отношению к их функциям. В результате наличия избыточных полномочий возникает пересечение контрольных функций как между профильными управлениями МВД, так и между органами МВД с профильными контрольными организациями. Вследствие подобной избыточности контрольно-разрешительных полномочий малые предприятия испытывают излишнее давление со стороны различных контрольных инстанций и подразделений органов внутренних дел.

Помимо этого органы милиции и ГПС обладают избыточными и нерегламентированными правами по контролю и применению мер ограничительного и принудительного характера в части реализации контрольно-разрешительных функций. Отсутствие ограничений применения таких прав как проведение проверок – по срокам и частоте, полная или частичная приостановка предприятия обуславливает возможность нарушения деятельности предприятия вплоть до полной ее парализации в случае чрезмерного применения этих прав. В результате правоохранительные органы получают мощный инструмент практически неограниченного давления на предпринимателей, что способствует распространению коррупции.

Наличие в нормативных актах множества пространных формулировок, имеющих неоднозначное толкование и трактуемых представителями правоохранительных органов самым широким образом также приводит к возникновению излишних полномочий. В частности, формулировки типа “…при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и безопасности людей” или “…при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление”, ограничивающие применение отдельных прав, фактически не накладывают никаких ограничений.

Особого внимания в части регламентации требует право приостановки сотрудниками правоохранительных органов деятельности предприятия “до устранения допущенных нарушений законодательства” или “при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей”. Внесудебный порядок принятия решения о приостановке предприятий сотрудниками правоохранительных органов и отсутствие явного указания в законодательстве на ответственность должностных лиц за принятые решения в случае их неправомерности также формируют благодатную почву для коррупции. Помимо права внесудебной приостановки деятельности предприятия, ограничения и регламентации требуют права по применению прочих принудительных мер и наложению взысканий, которые также осуществляются во внесудебном порядке.

Одним из направлений упорядочения и ограничения контрольно-разрешительных функций милиции и ГПС должно быть сокращение числа структурных подразделений Министерства внутренних дел РФ, имеющих право осуществлять контроль за деятельностью субъектов предпринимательства. Отсутствие законодательных внутриведомственных ограничений прав милиции и ГПС в части контроля за субъектами предпринимательства предоставляет сотрудникам непрофильных подразделений органов МВД (например, ГИБДД или вневедомственной охраны) излишние по отношению к функциям этих подразделений права.

ГУВД г. Москвы и входящие в его структуру УГПС, УБЭП и УММ руководствуются в своей деятельности федеральными, московскими и ведомственными нормативно-правовыми актами. Большинство избыточных по отношению к функциям полномочий этих органов, требующих ограничения и регламентации в первую очередь, устанавливается нормативно-правовыми актами, принимаемыми на федеральном уровне. Таким образом, упорядочение и ограничение контрольно-разрешительных функций требует внесения изменений в федеральное законодательство и в первую очередь - в федеральные законы "О милиции" и "О пожарной безопасности", определяющие задачи, функции, обязанности и права рассматриваемых органов, предметы ведения субъектов федерации и регламентирующие принятие ведомственных нормативных актов в области контрольно-разрешительных функций этих органов.

2.2. ГУВД г. Москвы

В результате анализа федеральных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность милиции в РФ и, в частности , ГУВД г. Москвы и его структурных подразделений представляется необходимым ограничить следующие права органов милиции, являющиеся избыточными по отношению к их функциям и обуславливающие возможность чрезмерного давления правоохранительных органов на малые предприятия и способствующие распространению злоупотребления сотрудниками милиции служебными полномочиями и распространению коррупции:

право проверять у физических и юридических лиц разрешения и лицензии на совершение определенных видов деятельности;
Право беспрепятственно проникать на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление в т.ч. против воли владельцев и проживающих;
права, возникающие при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность:

беспрепятственно входить в помещения, занимаемые организациями, производственные помещения, используемые гражданами для занятий трудовой деятельностью;
проводить с участием собственника или без него осмотр помещений;
изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные им финансовые операции, а также образцы сырья и продукции;
опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей;
проводить контрольные закупки;
требовать обязательного проведения проверок и проводить их;
приостанавливать деятельность предприятия торговли и граждан, занятых предпринимательством в сфере торговли.

Помимо ограничения вышеперечисленных прав милиции представляется целесообразным отменить следующие права и обязанности:

обязанность производить регистрацию средств цветного копирования, приобретаемых физическими и юридическими лицами и осуществлять контроль за соблюдением правил их учета, хранения и использования;
право проверки документов на перевозимые грузы.

Предоставленное статьей 11 закона “О милиции” сотрудникам милиции право проверять у физических и юридических лиц разрешения и лицензии на совершение определенных видов деятельности требует ограничения, так как на практике право проверки трактуется сотрудниками милиции как право давать правовую оценку этим документам, которая является функцией других контролирующих органов. Таким образом, данное право сотрудников милиции выходит за пределы их функций и, следовательно, требует ограничения. Для исполнения обязанности по предотвращению и пресечению преступлений и административных правонарушений в области осуществления определенных видов деятельности, требующих наличия лицензии или разрешения представляется вполне возможным оставить милиции право проверки наличия соответствующего разрешения или лицензии за исключением тех видов деятельности, лицензирование и сертификация которых осуществляется органами милиции и где милиция выступает в качестве профильного контрольного органа. Для этих видов деятельности необходимо оставить существующее право в неизменном виде.

Также необходимым представляется регламентировать право сотрудников милиции беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление. В п. 18 статьи 11 закона “О милиции”, где утверждается это право, есть норма, согласно которой в случае проникновения сотрудников милиции в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция уведомляет прокурора в течение 24 часов. Вполне логично ввести аналогичную норму для случаев проникновения сотрудников милиции на территорию и в помещения организаций против воли владельцев.

В п. 25 статьи 18 закона “О милиции” утверждается целый перечень прав сотрудников милиции, возникающих при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность. Как уже отмечалось ранее, подобные ограничения на практике не являются таковыми в силу весьма общего характера и неоднозначного толкования формулировки, которая, как правило, интерпретируется самым широким образом. В результате сотрудники милиции фактически неограниченно могут использовать делегируемые в этом пункте статьи 11 права, предоставляющие наиболее широкие полномочия в части вмешательства в деятельность предприятий и индивидуальных предпринимателей: право приостанавливать деятельность предприятия; право опечатывать кассу, помещения, места хранения денег и документов; право проведения осмотра и проверок; право беспрепятственного проникновения на территорию и т.п. Широкие и неограниченные полномочия в свою очередь в случае злоупотребления служебным положением позволяют сотрудникам милиции оказывать чрезмерное давление на предприятия и предпринимателей с целью вымогательства взяток под угрозой вмешательства в деятельность предприятия и создания тем самым помех вплоть до полной парализации его деятельности. Таким образом, ряд прав сотрудников милиции (беспрепятственное проникать в помещения организаций, осматривать помещения, изымать документы и образцы сырья и продукции, опечатывать кассу и помещения, проводить проверки и приостанавливать деятельность предприятия) требует введения реально работающих ограничений и регламентации в части санкционирования этих действий.

Так, представляется необходимым ввести ограничение в виде обязательной санкции прокурора для реализации следующих прав:

беспрепятственно входить в помещения, занимаемые организациями и в производственные помещения граждан, используемые гражданами для занятия индивидуальной и иной трудовой деятельностью и другими видами предпринимательства (кроме случаев проведения проверок сотрудниками иных органов государственного контроля, на основании их письменного обращения с целью обеспечения их физической защиты и преследования преступников самостоятельно);

приостанавливать деятельность предприятия торговли и граждан, занятых предпринимательством в сфере торговли;

изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции, а также образцы сырья и продукции;

опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей.

Помимо этого представляется целесообразным ограничить право проведения сотрудниками милиции самостоятельных проверок, проверок, инвентаризаций и ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности организаций участием милиции в совместных проверках с иными контролирующими организациями.

Установленная статьей 10 закона “О милиции” обязанность органов милиции производить регистрацию средств цветного копирования, приобретаемых физическими и юридическими лицами и осуществлять контроль за соблюдением правил их учета, хранения и использования представляется явно излишней. Учитывая современный уровень развития печатной техники с таким же успехом можно обязать милицию регистрировать цветные принтеры, которые по качеству получаемого изображения не уступают средствам цветного копирования.

Отмены или ограничения требует право сотрудников органов милиции проверять документы на перевозимые грузы. На практике это право зачастую используется сотрудниками милиции для вымогательства взяток (в особенности с организаций, перевозящих скоропортящиеся грузы автотранспортом). Для устранения возможности злоупотребления этим правом сотрудниками милиции необходимо отменить его вовсе, либо предоставить сотрудникам милиции право проверять лишь наличие документов на перевозимые грузы без права давать им правовую оценку.

2.3 Управление ГПС ГУВД г. Москвы

Для упорядочения контрольно-разрешительных функций и регламентации избыточных прав Государственной противопожарной службы и УГПС ГУВД г. Москвы в частности следует ограничить следующие права в области пожарного надзора, предоставляемые органам ГПС ФЗ “О пожарной безопасности” и “Положением о ГПС МВД РФ”:

право беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной; безопасности или с целью проверки противопожарного состояния;

право приостанавливать деятельность предприятий;

сертификация продукции и услуг для подтверждения их соответствия правилам пожарной безопасности;

Также можно рекомендовать отменить следующие права органов ГПС и субъектов федерации:

право должностных лиц органов управления и подразделений ГПС на нормативное регулирование в области пожарной безопасности: утверждение норм и правил контроль за соблюдением которых осуществляет ГПС;

право субъектов Российской Федерации разрабатывать и утверждать нормативные документы по пожарной безопасности, не снижающие требований пожарной безопасности, установленных федеральными нормативными документами;

право определять порядок согласования отступлений от правил пожарной безопасности, а также не установленные нормативными документами дополнительные требования пожарной безопасности;

осуществлять контроль за выполнением проектными и строительными организациями требований пожарной безопасности стандартов, норм и правил при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении и техническом перевооружении предприятий, зданий и сооружений;

требовать проведения контрольных испытаний на пожарную опасность производимых веществ, материалов, изделий, оборудования, конструкций.

Совмещение функций ГПС по утверждению обязательных к исполнению нормативных актов в области пожарной безопасности и контролю за их соблюдением представляется неправильным. Отсутствие внешнего по отношению к МВД контроля за самим нормотворчеством, производимым на ведомственном уровне в совокупности с правом ГПС осуществлять контроль за соблюдением норм и стандартов пожарной безопасности, по сути, обуславливают несовершенство существующий системы ведомственных нормативно-правовых актов ГПС, определяющих стандарты, нормы и правила пожарной безопасности. Поэтому представляется необходимым законодательно ограничить права ГПС в области нормативного регулирования пожарной безопасности участием ГПС в разработке, но не утверждении стандартов. Наиболее оптимальным видится утверждение правил и стандартов пожарной безопасности на уровне федерального законодательства.

Помимо утверждения норм и стандартов в области пожарной безопасности федеральным законом следует отменить положение, дающее субъектом РФ право разрабатывать и утверждать нормативные документы по пожарной безопасности, не снижающие требований пожарной безопасности, установленных федеральными нормативными документами. Возможность принятия на уровне территориальных управлений ГПС подобных нормативов, ужесточающих требования пожарной безопасности и, как следствие, давление на хозяйствующих субъектов, сведет на нет положительный эффект утверждения правил и норм пожарной безопасности законом на федеральном уровне.

Согласно закону “О пожарной безопасности”, перечень продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации - деятельности по подтверждению соответствия продукции и услуг установленным требованиям пожарной безопасности, а также порядок организации и проведения сертификации определяется ГПС. В рамках упорядочения контрольно-разрешительных функций ГПС представляется необходимым определить проводимую ГПС сертификацию как процедуру проверки соответствия сертифицируемых товаров и услуг установленным нормам пожарной безопасности. Нормы пожарной безопасности на основе которых производится сертификация пожарной безопасности товаров и услуг также должны утверждаться федеральным законом или разделом федерального закона, устанавливающего правила и нормы пожарной безопасности.

Право определять порядок согласования отступлений от правил противопожарной безопасности также следует отменить вовсе, так как данная норма предоставляет органам ГПС бесконтрольную возможность устанавливать для отдельных предприятий и организаций “режим наибольшего благоприятствования”. Подобные условия в совокупности с излишней строгостью существующих стандартов в области пожарной безопасности представляют собой весомый фактор ограничения конкуренции хозяйствующих субъектов и распространению коррупции в органах ГПС.

Также необходимо регламентировать право сотрудников ГПС беспрепятственно проходить на территорию и во все помещения предприятий с целью проверки их противопожарного состояния и право беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей. Расплывчатое ограничение, сформулированное как “наличие достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей” имеет неоднозначное и весьма широкое толкование и, вследствие чего, на практике таковыми не является. Поэтому практически неограниченное право беспрепятственного прохода на территорию предприятий и во все помещения представляет собой потенциальный инструмент давления сотрудников ГПС на малые предприятия и требует четкого ограничения, коим может быть право беспрепятственного прохода только по согласованию с собственником либо на основании санкции прокурора.

Аналогичным образом следует ограничить право сотрудников ГПС приостанавливать деятельность предприятий при нарушении правил пожарной безопасности, создающих угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей. Ограничением этого права ГПС может быть утверждение порядка приостановки деятельности предприятия сотрудниками ГПС на основании санкции прокурора или по решению суда.

Явно избыточными по отношению к функциям являются права ГПС осуществлять контроль за выполнением проектными и строительными организациями требований пожарной безопасности стандартов, норм и правил при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении и техническом перевооружении предприятий, зданий и сооружений. Подобный контроль является излишним в силу того, что в первую очередь контролировать соблюдение правил, стандартов и норм пожарной безопасности при проведении вышеперечисленных работ будут сами собственники предприятий, зданий и сооружений, а также проектные и строительные организации. Ведь в случае несоблюдения норм пожарной безопасности ГПС имеет достаточные полномочий по применению санкций к предприятию или организации-нарушителю.

Право ГПС требовать у предприятий проведения контрольных испытаний на пожарную опасность производимых веществ, материалов, изделий, оборудования, конструкций также представляется избыточным и требует отмены. Согласно этому положению ГПС фактически имеет право требовать у предприятий выполнения части своих функций по сертификации товаров и услуг на предмет их пожарной безопасности.

Изменение федерального законодательства в направлении упорядочения и регламентации контрольно-разрешительных функций ГПС потребует соответствующего изменения регионального законодательства, в т.ч. и нормативно-правовых актов г.Москвы в области пожарной безопасности, которыми в своей деятельности руководствуется УГПС ГУВД г. Москвы. Заметим, что в настоящее время о полном соответствии московского законодательства в области пожарной безопасности федеральному говорить нельзя. Так, по всей видимости “по аналогии” с правом утверждения региональных правил и норм пожарной безопасности закон г. Москвы “О пожарной безопасности” устанавливает обязанность должностных лиц Государственной противопожарной службы при осуществлении функций государственного пожарного надзора проверять наличие лицензий у организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся лицензируемыми видами деятельности. Не совсем ясно каким образом наличие лицензии на занятие определенными видами деятельности обеспечивает пожарную безопасность, являясь согласно логике приведенной нормы требованием пожарной безопасности, в целях за соблюдением которых и осуществляется государственный пожарный надзор. Если проверка наличия лицензий у организаций и индивидуальных предпринимателей обеспечивает выполнение другой задачи, то норма, вводящая эту обязанность, противоречит федеральному закону, где установлено, что иные задачи на Государственную противопожарную службу могут быть возложены только федеральным законом, а никак не законом г. Москвы.

Как уже отмечалось, одним из направлений упорядочения и ограничения контрольно-разрешительных функций милиции и ГПС должно быть сокращение числа структурных подразделений Министерства внутренних дел РФ, имеющих право осуществлять контроль за деятельностью субъектов предпринимательства. Отсутствие законодательных и внутриведомственных ограничений прав контроля за субъектами предпринимательства предоставляет сотрудникам непрофильных подразделений органов МВД излишние по отношению к функциям этих подразделений права. Подобные пересечения функций подразделений МВД, обусловленные избыточными для непрофильных подразделений правами, устанавливаются федеральным законодательством для всех органов внутренних дел вне зависимости от внутриведомственной структуры МВД.

Согласно ст. 7 закона РФ “О милиции”, милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Закон “О милиции” также определяет основные задачи криминальной милиции и милиции общественной безопасности. В частности, задачей криминальной милиции является выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно. Выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, по делам о которых предварительное следствие необязательно входят в число задач милиции общественной безопасности.

Уже на этом уровне подразделения милиции на криминальную и общественной безопасности происходит разделение функций, осуществляемых органами милиции в части контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства. В число задач криминальной милиции и ее структурных подразделений, включая УБЭП, входит выявление предупреждение и пресечение преступлений, по которым производство предварительного следствия является обязательным. В число преступлений, находящихся в ведении криминальной милиции входит, например, незаконное предпринимательство (статья 171 ч.2 УК РФ) и производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции (статья 171.1 УК РФ). В тоже самое время в задачи милиции общественной безопасности и ее структурных подразделений, включая УММ, входит выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, по которым предварительное следствие необязательно. В частности, к ведению милиции общественной безопасности относятся такие преступления как незаконное предпринимательство (статья 171 ч.1 УК РФ), обман потребителей (ст. 200 УК РФ) и административных правонарушения - продажа товаров без документов (статья 146.5 КОАПП), продажа подакцизных товаров без маркировки марками установленных образцов (статья 146.7 КОАПП), обман потребителей в небольшом размере (статья 150.3 КОАПП), незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами (статья 153 КОАПП), нарушение порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и другой индивидуальной трудовой деятельностью (статья 156).

Таким образом, происходит разделение функций органов милиции в части контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства как мер по выявлению, предупреждению и пресечению указанных выше преступлений и административных правонарушений между криминальной милицией и милицией общественной безопасности в соответствие со структурой системы милиции, утверждаемой законом “О милиции”, задачами, возлагаемыми на криминальную милицию и милицию общественной безопасности и уголовно-процессуальным кодексом, определяющем необходимость предварительного следствия для уголовных преступлений. Поэтому для создания одного подразделения МВД, которое отвечало бы за реализацию всех функций МВД в области контроля за субъектами малого предпринимательства, необходим либо пересмотр структуры и задач органов милиции, начиная с криминальной милиции и милиций общественной безопасности. Наиболее оптимальным в данной ситуации представляется не коренное изменение существующей системы органов милиции, а внесение изменений в уголовно-процессуальный кодекс в части отмены обязательного предварительного следствия по указанным выше преступлениям. В результате внесения указанных изменений в УПК, функции органов милиции в части контроля деятельности малых предприятий будут делегированы только милиции общественной безопасности, так как по сути контрольно-разрешительные функции милиции в отношении малых предприятий являются реализацией задач органов милиции по выявлению, предупреждению и пресечению указанных выше преступлений и нарушений. Переданные таким образом милиции общественной безопасности контрольные функции представляется возможным сосредоточить в пределах одного управления – управления муниципальной милиции.

Основной проблемой при выделении одного управления МВД, реализующего контрольные функции в области малого предпринимательства, является ограничение соответствующих функций у непрофильных управлений. Ограничение контрольных функций непрофильных управлений потребует внесения ограничений отдельных прав сотрудников этих управлений, устанавливаемых федеральным законом “О милиции”. В настоящее время структура органов милиции, обязанности и полномочия сотрудников структурных подразделений милиции регулируются федеральными и ведомственными нормативно-правовыми актами, а для милиции общественной безопасности еще и региональным законодательством. Для разрешения возникающих в данной ситуации затруднений, когда нормативные акты, ограничивающие и детализирующие права и функции отдельных управлений по статусу ниже, чем закон “О милиции”, возможность ограничения прав сотрудников отдельных управлений и структурных подразделений милиции должна быть внесена в виде нормы в закон “О милиции”. Тогда ограничение прав и контрольных функций непрофильных управлений можно будет производить на основе принятия утверждаемых постановлением правительства или указом президента РФ типовых положений о территориальных управлениях МВД, детализирующих и в необходимой степени ограничивающих их контрольные функции в области малого предпринимательства.

Таким образом, представляется возможным ограничить контрольно-разрешительные функции органов МВД в пределах двух управлений – УГПС и УММ. Создание на их базе одного структурного подразделения МВД по контролю за малым предпринимательством представляется неэффективным с учетом больших различий между контрольными функциями, задачами, целями и обязанностями этих управлений. Согласно результатам анкетирования руководителей малых предприятий г. Москвы, предприниматели поддерживают ограничение контрольных функций МВД применительно к малым предприятиям в пределах 1-3 управлений. По всей видимости, в случае реализации подобных ограничений положительным итогом будет не сам факт ограничения контрольных функций органов МВД, а ограничение этих функций и соответствующих прав непрофильных управлений органов МВД.

Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Москве (далее – Санэпиднадзор) является структурным подразделением Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и в своей деятельности руководствуется следующими нормативно-правовыми актами:

Конституция РФ;

Закон РФ от 30 марта 1999 года №52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”;

Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. №554 “Об утверждении государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и положения о Государственной санитарно-эпидемиологическом нормировании”.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ №554 основной задачей Санэпиднадзора является осуществление контроля за выполнением санитарных норм и правил. Исходя из задачи определяется и функция Санэпиднадзора.

Санэпиднадзор осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор, который, в соответствии со ст. 44 закона РФ №52-ФЗ включает следующие функции, имеющие отношение к субъектам малого предпринимательства:

контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;

контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;

проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

Санэпиднадзор непосредственно подчиняется Министерству здравоохранения Российской Федерации. Главой Санэпиднадзора является главный государственный санитарный врач.

В нормативно-правовых документах, регламентирующих деятельность Санэпиднадзора записаны:

права должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, которые они имеют при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения (на основании ст. 50 закона РФ №52-ФЗ);

права должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, давать предписания гражданам и юридическим лицам, обязательные для исполнения ими в установленные сроки при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (на основании ст. 50 закона РФ №52-ФЗ);

полномочия главного государственного санитарного врача и его заместителей (на основании ст. 51 закона РФ №52-ФЗ);

обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (на основании ст. 11 закона РФ №52-ФЗ);

полномочия должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор налагать постановления об административных взысканиях за нарушение санитарного законодательства (на основании ст. 55 закона РФ №52-ФЗ).

Права и полномочия должностных лиц Санэпиднадзора, определенных в соответствующих нормативно-правовых актах, определяют и контрольно-разрешительные функции этого органа надзора. Большинство из них в той или иной степени имеют отношение к субъектам малого предпринимательства.

Должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения имеют право:

получать от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц документированную информацию по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

проводить санитарно-эпидемиологические расследования;

беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, и должностными лицами санитарного законодательства и выполнения на указанных объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

проводить отбор для исследований проб и образцов продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, в целях установления соответствия транспортных средств и перевозимых ими грузов санитарным правилам;

проводить отбор для исследований проб воздуха, воды и почвы;

проводить измерения факторов среды обитания в целях установления соответствия таких факторов санитарным правилам;

составлять протокол о нарушении санитарного законодательства.

При выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки:

об устранении выявленных нарушений санитарных правил;

о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

Главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются следующими полномочиями:

рассматривать материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства;

предъявлять иски в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства;

давать гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам санитарно-эпидемиологические заключения;

давать гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения в установленные предписаниями сроки, о:

вызове в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц для рассмотрения материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства;

проведении в соответствии с осуществляемой ими деятельностью санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок;

при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), выносить мотивированные постановления о приостановлении до устранения такого нарушения или о запрещении в случае невозможности его устранения:

проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;

эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг;

разработки, производства, реализации и применения (использования) продукции;

производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья, пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и контактирующих с ними материалов и изделий;

использования водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях;

ввоза на территорию Российской Федерации продукции, не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения о ее соответствии санитарным правилам, или не зарегистрированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке потенциально опасных для человека химических, биологических, радиоактивных веществ, отдельных видов продукции, отходов, товаров, грузов;

при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах;

за нарушение санитарного законодательства выносить мотивированные постановления о:

наложении административных взысканий в виде предупреждений или штрафов;

направлении в правоохранительные органы материалов о нарушении санитарного законодательства для решения вопросов о возбуждении уголовных дел;

вносить предложения:

в финансово-кредитные организации о приостановлении операций юридических и физических лиц по расчетным и другим счетам в случаях нарушения указанными лицами санитарных правил при осуществлении ими работ по проектированию и строительству зданий, строений, сооружений и невыполнения постановлений о приостановлении или прекращении таких работ;

в органы сертификации о приостановлении действия или об изъятии сертификатов соответствия продукции, работ и услуг в случаях установления несоответствия таких продукции, работ, услуг санитарным правилам;

в лицензионные органы о приостановлении действия лицензий на отдельные виды деятельности или об изъятии указанных лицензий в случаях установления нарушения санитарных правил при осуществлении таких видов деятельности;

индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам о возмещении вреда, причиненного гражданину вследствие допущенного ими нарушения санитарного законодательства, а также о возмещении дополнительно понесенных расходов органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы на проведение мероприятий по ликвидации инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), связанных с указанным нарушением санитарного законодательства.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны:

выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц;

разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;

обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;

осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции;

проводить работы по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания и разрабатывать методы контроля за факторами среды обитания;

своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения;

иметь в наличии официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания;

осуществлять гигиеническое обучение работников.

Административная ответственность устанавливается за следующие нарушения санитарного законодательства:

нарушение санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта - влечет предупреждение или наложение штрафа на индивидуальных предпринимателей, должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда и на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;

нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения, продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации, продукции производственно-технического назначения, химическим, биологическим веществам и отдельным видам продукции, потенциально опасным для человека, товарам для личных и бытовых нужд, пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям, новым технологиям производства - влечет предупреждение или наложение штрафа на индивидуальных предпринимателей, должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;

нарушение санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, воздуху в местах постоянного или временного пребывания человека, почвам, содержанию территорий городских, сельских поселений и промышленных площадок, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, а также к планировке и застройке городских и сельских поселений - влечет предупреждение или наложение штрафа на индивидуальных предпринимателей, должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;

нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям труда, воспитания и обучения, работы с источниками физических факторов воздействия на человека, работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами - влечет предупреждение или наложение штрафа на индивидуальных предпринимателей, должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда;

невыполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий - влечет предупреждение или наложение штрафа на индивидуальных предпринимателей, должностных лиц в размере от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда.

Административные взыскания за нарушение санитарного законодательства налагаются постановлениями должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Приведенный перечень функций, прав и полномочий Санэпиднадзора имеет непосредственное отношение к предпринимателям. В то же время большое значение имеет то, что понимается под данными конкретными формулировками. Кроме того, избыточность контрольно-разрешительных функций может вытекать и из целого ряда различных требований, правил, предъявляемых к предпринимателям. Основы функционирования Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Москве как территориального подразделения Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, в первую очередь, определены в Законе РФ от 30 марта 1999 года №52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”. Некоторые формулировки этого закона и определяют избыточные полномочия данного органа.

1) В частности рассмотрим еще одну компетенцию Санэпиднадзора – в области лицензирования. Существует ряд видов деятельности, для получения лицензий на которые требуется заключение органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Так, например, Санэпиднадзор имеет компетенцию в области лицензирования производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, и проведения дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ. Она определена Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. №688 “Об утверждении Положения о лицензировании производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, Положения о лицензировании проведения дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ и Положения о лицензировании деятельности, связанной с источниками ионизирующего излучения (генерирующими)” (в ред. от 5 апреля 1999 г.)

В соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств для получения лицензии на производство средств заявитель представляет в лицензионный орган заключение органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации о наличии условий для производства средств и их соответствии требованиям санитарных норм и правил;

Что происходит на самом деле в ходе получения заключения органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы. В соответствии ст. 11 закона РФ №52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны проводить работы по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания и разрабатывать методы контроля за факторами среды обитания. На наш взгляд, такая обязанность абсолютно излишня, более того, вредна. По сути дела, это обязывает предпринимателей доказывать, что его продукция является безопасной. То есть не Санэпиднадзор должен проверять, опасна продукция или нет, а, наоборот, предприниматель должен тратить усилия на доказательство безопасности. На самом деле разумным подходом было бы обратное – доказательство санитарно – эпидемиологической службой, с использованием принятых правил и норм, а также экспертиз, опасности предлагаемой новой номенклатуры продукции. Исполнение подобной нормы может оказать негативное влияние на деловую активность предприятий, действующих в условиях жесткой конкурентной борьбы. Кроме того, такие двусмысленные формулировки законодательства дают контролеру свободу действий. Такая обязанность предпринимателя не только может затруднить получение им лицензии (т.е. получение заключения Санэпиднадзора), но и осложнить жизнь в будущем уже в процессе производства.

2) В соответствие с той же ст. 11 того же закона индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны иметь в наличии официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания. В то же время закон не определяет набор официально изданных санитарных правил, которые предприниматели и юридические лица должны иметь в наличии, так же не определено место их хранения, количество, и т.д. Также предприниматель не имеет достаточной информированности о новых санитарных правилах, однако отсутствие только что изданных правил будет являться нарушением. Зачем иметь в наличии на рабочем месте “ворох бумаги”, если предприниматель и так соблюдает все правила?

3) В ст. 12 того же закона определены санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений. В соответствии с пунктом 4 этой статьи индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование. Однако не очень понятно, как может Санэпиднадзор обязывать инвесторов, финансирующих и кредитующих работы по проектированию и строительству объектов, прекращать данное финансирование или кредитование. Может возникнуть ситуация, когда инвестор уверен в скором устранении нарушения санитарных норм, однако прекращение финансирования в данный момент может создать проблемы в строительстве объекта в будущем. Санэпиднадзор лишь может обязать прекратить проектирование и строительство до устранения нарушения санитарных норм.

Так, в ст. 51 того же закона записано полномочие главного государственного санитарного врача и его заместителей вносить предложения в финансово-кредитные организации о приостановлении операций юридических и физических лиц по расчетным и другим счетам в случаях нарушения указанными лицами санитарных правил при осуществлении ими работ по проектированию и строительству зданий, строений, сооружений и невыполнения постановлений о приостановлении или прекращении таких работ. Именно такая рекомендательная функция должна быть у Санэпиднадзора и в отношении инвесторов, финансирующих и кредитующих работы по проектированию и строительству объектов.

4) В ст. 25 того же закона устанавливаются санитарно-эпидемиологические требования к условиям труда. Эта статья содержит следующее положение: условия труда, рабочее место и трудовой процесс не должны оказывать вредное воздействие на человека. Но что подразумевать под вредным воздействием на человека? Разве усталость полезна? Но большинство людей, работающих с нормальной отдачей, как правило, устают к концу рабочего дня. Получается нарушение. Таким образом, исполнение этой нормы представляется заведомо невозможным. Другой вопрос, захотят ли “привязаться” к такому “нарушению” должностные лица Санэпиднадзора. Но зачем, вообще, тогда устанавливать такое положение в законе? Достаточно того, что условия труда, рабочее место и трудовой процесс должны соответствовать санитарным нормам.

5) Также коснемся обязанностей предпринимателей, установленных на основе официально выпускаемых Санэпиднадзором требований. В рамках проекта Института Экономики Переходного периода “Дерегулирование российской экономики” (закончен в марте 2001 г.) был проведен анализ “Гигиенических требований к видеодисплейным терминалам, персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы, санитарные правила и нормы. СанПиН 2.2.2. 542-96”. Подчеркивается, что эти требования являются единственным документом Санэпиднадзора такого рода, представленным в “Консультанте”.

Эти требования касаются работы на компьютере. Вот, что записано в отдельных пунктах этого документа.

2.1 Ввод в эксплуатацию помещений, предназначенных для работы с ВДТ и ПЭВМ, должен осуществляться при обязательном участии представителей Государственного санитарно - эпидемиологического надзора Российской Федерации.

4.2. Естественное освещение должно осуществляться через светопроемы, ориентированные преимущественно на север и северо-восток...

4.10. Помещения с ВДТ и ПЭВМ должны оборудоваться системами отопления, кондиционирования воздуха или эффективной приточно - вытяжной вентиляцией.

5.4. Для повышения влажности воздуха в помещениях с ВДТ и ПЭВМ следует применять увлажнители воздуха, заправляемые ежедневно дистиллированной или прокипяченной питьевой водой…

5.10. Запрещается проводить ремонт ВДТ и ПЭВМ непосредственно в рабочих, учебных и дошкольных помещениях.

6.5…. Дополнительным звукопоглощением служат однотонные занавеси из плотной ткани, гармонирующие с окраской стен и подвешенные в складку на расстоянии 15 - 20 см от ограждения. Ширина занавеси должна быть в 2 раза больше ширины окна.

8.1.5. Рабочие места с ВДТ и ПЭВМ при выполнении творческой работы, требующей значительного умственного напряжения или высокой концентрации внимания, следует изолировать друг от друга перегородками высотой 1,5 - 2,0 м.

8.1.15. Помещения с ВДТ и ПЭВМ должны быть оснащены аптечкой первой помощи и углекислотными огнетушителями.

8.2.1. Высота рабочей поверхности стола для взрослых пользователей должна регулироваться в пределах 680 - 800 мм; при отсутствии такой возможности высота рабочей поверхности стола должна составлять 725 мм.

9.1.9. Продолжительность непрерывной работы с ВДТ без регламентированного перерыва не должна превышать 2 часов.

9.1.16. Работающим на ВДТ и ПЭВМ с высоким уровнем напряженности во время регламентированных перерывов и в конце рабочего дня показана психологическая разгрузка в специально оборудованных помещениях (комната психологической разгрузки).

10.1. Профессиональные пользователи ВДТ и ПЭВМ должны проходить обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические медицинские осмотры в порядке и в сроки, установленные Минздравмедпромом России и Госкомсанэпиднадзором России.

На основании только одного этого документы можно сделать вывод о возможности блокирования на законном основании деятельности любой современной организации, пользующейся компьютерами.

Исходя из вышесказанного предлагаем внести следующие изменения в Закон РФ от 30 марта 1999 года №52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (см. раздел 9). Кроме того, все требования, выпускаемые Санэпиднадзором требуют их детальной проработки в целях исключения подобных “нелепиц”, о которых говорилось выше. В частности, все вышеперечисленные положения “Гигиенических требований к видеодисплейным терминалам, персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы, санитарные правила и нормы. СанПиН 2.2.2. 542-96” должны быть исключены.

6) В заключении хотелось бы предложить новую стратегию в области осуществления контрольно-разрешительной деятельности Санэпиднадзором. Представляется, что эта стратегия хотя бы на среднесрочную перспективу (если нет возможности внедрить это уже в ближайшем будущем) должна быть направлена на:

усиление рыночных механизмов контроля за соблюдением предприятиями санитарных норм;

повышение прозрачности деятельности и определение ответственности самого Санэпиднадзора.

Эти направления укладываются в общую концепцию дерегулирования и дебюрократизации экономики, провозглашаемую Правительством Российской Федерации.

Выделим конкретные меры, которые предлагается осуществить в рамках этих направлений.

1. Во-первых, представляется целесообразным стимулировать развитие негосударственных институтов регулирования и контроля предпринимательской деятельности, в первую очередь, саморегулирующих организаций участников рынка. Формирование таких организаций должно стать механизмом, замещающим излишний контроль. Речь идет о повышении роли саморегулирующих организаций, которые должны нести ответственность за поведение входящих в них предпринимателей. В данный контекст укладываются также механизмы страхования, которые должны будут обеспечить должный контроль за деятельностью предпринимателей.

Конкретно в отношении Санэпиднадзора данный механизм может действовать следующим образом. Санэпиднадзор выдает предприятиям заключения на соответствие их деятельности (помещений и т.д.) санитарным нормам. При возникновении саморегулирующих органов можно возложить эту обязанность на них. Эти организации осуществляют собственный контроль за входящими в них предприятиями. Они берут на себя обязательства по определенному перечню требований, которые должны соблюдаться. В случае выявления нарушений эти организации обязуются возместить убытки в полном объеме. В то же время санкции к предприятию – нарушителю определяются внутри самой организации. Возможно, самым строгим наказанием в данном случае будет исключение предприятия из организации.

Еще перспективнее вариант с введением механизма страхования гражданской ответственности. На первом этапе целесообразно ввести его на добровольной основе. Предприятие может выбрать: либо оно продолжает функционировать в том же режиме проверок Санэпиднадзора, либо выбирает механизм страхования. Во втором случае предприятие берет на себя обязательства по соответствию определенному перечню санитарных требований, страхуя все риски, связанные с возможным нарушением этих требований через страховую компанию. По наступлению страхового случая компания возмещает весь причиненный ущерб в полном объеме.

В том случае, если подобная практика себя оправдает, возможен полный переход от выдачи заключений Санэпиднадзором к обязательному страхованию гражданской ответственности. Очевидно, что такой процесс будет очень длительным и потребует кардинального пересмотра нормативно-правовой базы. Тем не менее, возможно осуществить “пилотный” проект, например, в отдельной префектуре г. Москвы.

Следует отметить, что подобная практика страхования может применяться не только в отношении предмета контроля Санэпиднадзора, но и других контролирующих органов, в первую очередь, ГПС.

Еще одним механизмом в данном направлении могло бы стать обязательство предприятия соблюдать санитарные нормы под гарантию “своей деловой репутации”. Конкретно это может выглядеть следующим образом. Предприятию предоставляется альтернатива: либо оно продолжает функционировать в существующем режиме проверок Санэпиднадзором, либо подписывает обязательство о соблюдении четкого перечня санитарных норм. Во втором случае количество проверок Санэпиднадзором сокращается, например, до 1 в год. Однако в случае выявления нарушений во время этой проверки, Санэпиднадзор, помимо наложения штрафа, придает результаты проверки огласке. Таким образом, по сути дела, предприятие в случае несоблюдения санитарных норм рискует своей репутацией. Очевидно, что в случае введения данного механизма очень четко должны быть регламентированы следующие моменты. Во-первых, перечень санитарных норм, о соблюдении которых предприятие берет на себя обязательства, должен быть абсолютно исчерпывающим, точным и прозрачным. Во-вторых, должен быть четко установлен механизм огласки результатов проверки. К примеру, список предприятий – нарушителей должен публиковаться в специальных бюллетенях Санэпиднадзора с указанием вида нарушения.

Как представляется, такие механизмы позволят постепенно перейти от исключительно административных к рыночно-административным, а в будущем, возможно, и к чисто рыночным методам контроля предпринимателей.

2. Вторая часть предложений касается повышения прозрачности деятельности самого Санэпиднадзора и определения ответственности организаций в случае неправомочных действий ее должностных лиц и нанесения ущерба предпринимателям.

В функции Санэпиднадзора входит выполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Эти мероприятия являются обязательными, т.е. предприниматель не может отказаться от их проведения. В то же время он обязан оплачивать услуги Санэпиднадзора. С одной стороны, от таких мероприятий, безусловно, отказываться нельзя, однако, как правило, предприниматель оказывается в неведении по поводу существующих расценок на предоставляемые услуги и обязательного перечня работ.

В связи с этим предлагается обязать Санэпиднадзор выпускать единый прейскурант, который должен распространяться среди предпринимателей. Санэпиднадзор также должен информировать предпринимателей обо всех изменениях в ценах предоставляемых услуг. Кроме того, прейскурант должен содержать четкий перечень работ, которые Санэпиднадзор обязуется провести в соответствии с данными ценами, а также результаты, которые должны быть достигнуты благодаря проведению этих работ. Предположим, что Санэпиднадзор проводит дератизацию помещения, а через несколько дней, выполняя проверку, обнаруживает там мышей. Необходимо предусмотреть ответственность Санэпиднадзора за выполнение некачественной работы. Разумеется, в данном конкретном случае Санэпиднадзор не только не имеет права взимать с предприятия штраф, но и должен повторно провести работы на безвозмездной основе.

Таким образом, предлагается в том же прейскуранте записать ответственность Санэпиднадзора за выполнение некачественной работы, т.е. за то, что требуемые результаты достигнуты не были.

Ответственность Санэпиднадзора необходимо предусмотреть и в следующем случае. Этот орган выдает свое заключение на соответствие санитарным нормам помещений вновь открываемого предприятия. Предположим, что должностное лицо Санэпиднадзора пропустило какое-то несоответствие или закрыло на него глаза (это бывает в случае неформального поощрения сотрудников контролирующего органа предпринимателем). Впоследствии, в ходе проверки предприятия другим контролирующим органом (например, Госторгинспекцией) это несоответствие было выявлено. При этом очевидно, что оно существовало и в момент открытия предприятия, а не появилось позднее.

Что происходит в этом случае? Предприниматель платит штраф, а предприятие закрывается до устранения нарушения. Однако очевидно, что в данном случае изначально виноват сотрудник Санэпиднадзора, выдавший заключение, несмотря на имеющиеся нарушения существующих норм. При этом следует учитывать и тот факт, что для предпринимателя закрытие предприятия до устранения несоответствия нормам в процессе работы может обернуться значительно большими убытками, чем более позднее его открытие в связи с необходимостью устранения всех нарушений. Предположим, что предприниматель торгует пищевыми продуктами с коротким сроком хранения. В этом случае прекращение его деятельности на несколько дней может обернуться потерей целой партии продукции.

Предлагается предусмотреть ответственность Санэпиднадзора в данном случае, вплоть до прямого наложения штрафа не на предприятие, а на сам Санэпиднадзор (и на должностное лицо, выдавшее заключение). Кроме того, предприниматель может предъявить иск Санэпиднадзору на возмещение тех дополнительных убытков, которые он понес в результате закрытия предприятия. Эта мера, установленная в законодательном порядке, во-первых, должна хотя бы частично пресечь коррупцию сотрудников Санэпиднадзора, выдающих заключение, необходимое для открытия предприятия, а, во-вторых, заставит Санэпиднадзор внимательнее относиться к своим обязанностям.

В заключении коснемся одного из аспектов, касающихся информационной открытости Санэпиднадзора. В распоряжении этого органа находится подробная информация о предприятиях, производящих и реализующих продукты питания, а также предприятиях общественного питания. Информация включает в себя номенклатуру продукции, ее объемы и т.д. Эта информация не является секретной (коммерческой тайной), т.е. она может находиться в свободном доступе. Более того, она должна быть доступна для других контролирующих организаций, органов власти и просто потребителей. Кроме того, в настоящее время эта информация не находится в открытом доступе и для предпринимателей. В результате возникает следующая ситуация, когда подобная информация может продаваться предпринимателям, очевидно, на неофициальной основе. В принципе, недостаток такой практики заключается лишь в том, что доходы идут напрямую должностным лицам Санэпиднадзора. Представляется, что в данном случае может быть 2 выхода:

Санэпиднадзор обязуется помещать информацию в открытом доступе: либо на специально создаваемых для этого сайтах Санэпиднадзора, либо (и это представляется наилучшим вариантом) на официальном сайте Правительства Москвы. Во втором случае не потребуются дополнительные затраты на поддержание специальных сайтов, а все заинтересованные органы получают свободный доступ к информации.

Другим вариантом может стать “легализация” практики продажи Санэпиднадзором информации о предприятиях, имеющих дело с продуктами питания, всем желающим по четко определенным расценкам (допустим, по примеру Госкомстата) с последующим зачислением полученных средств в бюджет. В этом случае до заинтересованных ведомств информация будет доводиться стандартным способом, например, по официальной рассылке.

Кажется очевидным, что второй механизм сложнее и потребует изменения самой законодательной базы деятельности Санэпиднадзора, в то же время он не исключает саму возможность прямой продажи информации должностными лицами (например, по более низким ценам). Если же будет реализован механизм обязательного помещения информации в открытый доступ, то какие-либо дополнительные действия по доведению информации до заинтересованных предпринимателей и ведомств, вообще, потеряют смысл.

Очевидно, что внедрение предлагаемых механизмов предполагает изменения законодательной базы. Должны быть приняты изменения и дополнения в существующие нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность Санэпиднадзора, а также должны быть приняты новые законы, в частности “О страховании (возможно, обязательном) имущества хозяйствующих субъектов”, а также “Об организациях саморегулирования” (законопроект сейчас находится на рассмотрении в Государственной Думе).

6. Предложения по разграничению сфер компетенции Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Москве и других контролирующих органов г. Москвы

В настоящее время сложилась такая ситуация, когда многие контрольно-разрешительные функции различных контролирующих органов дублируют друг друга. “Двойной” контроль со стороны различных органов по одним и тем же поводам оказывает лишнюю нагрузку на субъекты малого предпринимательства.

Для устранения данной ситуации необходимо выявить функции Санэпиднадзора, дублирующие функции других контролирующих органов для выработки предложений по разграничению сфер компетенции организаций.

Были проанализированы контрольно-разрешительные функции следующих органов:

Управления Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г. Москве (далее – Госторгинспекция);

Российского центра испытаний и сертификации “Ростест-Москва”;

Объединения ветеринарии г. Москвы.

Эти органы являются территориальными подразделениями по г. Москве соответственно:

Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей;

Государственного комитета по стандартизации и метрологии;

Государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ.

В результате анализа контрольно-разрешительных функций данных органов были выявлены некоторые их дублирования с функциями Санэпиднадзора.

1). Так, на основании ст. 50 закона РФ №52-ФЗ должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения имеют право получать от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц документированную информацию по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В то же время в соответствии с пунктом 7 Постановления Правительства РФ №501 Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (через ее территориальные органы) имеет право получать от министерств, ведомств, предприятий, научно-исследовательских институтов и лабораторий, граждан документацию, характеризующую качество продукции, данные о производителе (поставщике) товаров, а также другие материалы, необходимые для выполнения функций, возложенных на Госторгинспекцию.

Органам ветеринарного надзора предоставлено право получать без каких-либо ограничений от предприятий, учреждений, организаций и граждан сведения и документы, необходимые для выполнения возложенных на органы надзора задач.

Органы надзора Госстандарта в ходе государственного контроля имеют право получать от субъекта хозяйственной деятельности документы и сведения необходимые для проведения государственного контроля и надзора.

По сути дела, данные формулировки в нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность контролирующих органов (а подобные права имеют и многие другие контролирующие органы) означают, что должностные лица имеют право проверить любой документ, определяющий деятельность того или иного предприятия или предпринимателя. На практике это означает постоянную проверку лицензии и сертификатов со стороны ряда контролирующих органов.

В рамках проекта “Исследование и разработка рекомендаций по упрощению и оптимизации процессов лицензирования, сертификации и аккредитации в трех регионах РФ”, осуществленного Рабочим центром экономических реформ в период с сентября 2000 г. по февраль 2001 г. были проведены опросы предпринимателей в Москве, Воронежской и Томской областях.

Опросы дали следующие результаты. В среднем на каждом опрошенном “среднестатистическом” предприятии, у которого в 2000 году проверяли наличие лицензий, это “наличие” проверялось:

Милицией – 11,17 раз;

Лицензионными органами – 1,86 раза;

Антимонопольными органами – 2,48 раз;

Ветеринарным надзором – 2,77 раз;

Сертификационными органами – 2,49 раз;

Налоговыми органами – 2,45 раз;

Органами налоговой полиции – 2,76 раз;

Органами торговой инспекции – 2,32 раза;

Противопожарным органом – 2,4 раза;

Органом санитарно-эпидемиологического контроля – 3,19 раз;

Инспекцией цен – 2,91 раз.

В среднем на каждом опрошенном “среднестатистическом” предприятии, у которого в 2000 году проверялось наличие сертификатов, это “наличие” проверялось:

Милицией – 82,32 раз;

Сертификационными органами – 1,16 раз;

Лицензионными органами – 1,67 раз;

Антимонопольными органами – 1,33 раз;

Ветеринарным надзором – 2,13 раз;

Налоговыми органами – 2,48 раз;

Органами налоговой полиции – 3,17 раз;

Органами торговой инспекции – 2,72 раз;

Противопожарным органом – 2,86 раз;

Органом санитарно-эпидемиологического контроля – 20 раз;

Инспекцией цен – 1,82 раз;

Органами гострудинспекции – 1,71 раз.

Таким образом, видно, что в среднем на каждом предприятии в год различные контролирующие органы около 30 раз проверяют наличие лицензии и более 100 раз проверяют наличие сертификатов. Больше всего “усердствуют” органы МВД и Санэпиднадзора. Очевидно, что такая “частота” проверок документов не приносит пользы ни государству, ни, в первую очередь, предпринимателям. Требуется упорядочение проведения такого рода проверок и передача их в одни руки. Проверку лицензий должны осуществлять лицензионные органы, сертификатов – сертификационные органы.

2). В соответствии со ст.216 КоАП органам (должностным лицам) Санэпиднадзора подведомственно рассмотрение дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 146.3 “Незаконная торговля товарами (иными предметами), свободная реализация которых запрещена или ограничена”. Таким образом, должностные лица Санэпиднадзора осуществляют проверку торговых предприятий на предмет того, реализует ли оно товары, свободная реализация которых запрещена или ограничена. В данном случае существует дублирование функций Санэпиднадзора и Госторгинспекцией, также имеющей полномочия осуществлять подобные виды проверок.

3). Должностным лицам Санэпиднадзора предоставлено право беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, и должностными лицами санитарного законодательства и выполнения на указанных объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями согласно ст. 1 закона РФ №52-ФЗ понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. В то же время в функции Объединения ветеринарии г. Москвы входит контроль за проведением предприятиями и организациями ветеринарно-профилактических мероприятий. Таким образом, по сути дела, Санэпиднадзор уполномочен осуществлять проверку и в той области, которая входит в компетенцию Объединения ветеринарии.

4). Согласно ст. закона РФ №52-ФЗ должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения имеют право проводить отбор для исследований проб и образцов продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов. Санэпиднадзор проводит экспертизу для определения соответствия продукции санитарным нормам. В то же время в полномочия Объединения ветеринарии г. Москвы входит изъятие пробы подконтрольных ветеринарной службе продукции и грузов для проведения ветеринарно-санитарной экспертизы. В перечень подконтрольных ветеринарной службе продукции и грузов входят продукты и сырье животного происхождения, которые вполне можно отнести к категории продовольственного сырья и пищевых продуктов.

В то же время управление Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве в соответствии с пунктом 7 Постановления Правительства РФ №501 имеет право производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (пробы) товаров для проведения исследования их качества. Под понятием качества товара следует понимать, в частности, и соответствие ее санитарным нормам.

Очевидно, что все виды экспертизы, связанные с выявлением соответствия санитарным нормам, являются схожими, и могут проводиться в комплексе одним контролирующим органом.

5). Согласно ст. закона РФ №52-ФЗ должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения имеют право проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, в целях установления соответствия транспортных средств и перевозимых ими грузов санитарным правилам. В то же время в функции Объединения ветеринарии г. Москвы входит контроль за экспортными, импортными, транзитными перевозками (перегонами) животных, продуктов и сырья животного происхождения, фуража, биологических, химико-фармацевтических препаратов, других подконтрольных грузов. В данном случае видно явное “пересечение” функций.

С учетом выявленных “пересечений” в функциях, правах, полномочиях контролирующих органов необходимо разграничение их сфер компетенций.

1) Необходимо упорядочить проверку необходимой документации, производимую в настоящее время целым рядом органов. В полномочия соответствующих органов должна входить проверка документации, исключительно требуемой для осуществления данной проверки (например, медицинских книжек для Санэпиднадзора). При этом полномочиями проверки лицензии должны обладать лишь лицензионные органы, проверкой сертификатов – сертификационные.

2) Предлагается оставить все функции по контролю за предприятиями торговли и общественного питания Управлению Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве. В настоящее время этот орган и так имеет всю полноту функций, прав и полномочий по надзору за такими предприятиями. В то же время часть его функций дублируется другими контролирующими органами. С учетом этого необходимо определить:

Весь контроль за качеством продаваемых товаров должен осуществляться Управлением Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве (далее Госторгинспекция). В ведении этой организации должны находиться контрольные проверки продукции, продаваемой торговыми предприятиями и используемой на предприятиях общественного питания, осуществление разнообразных экспертиз продукции, в частности на предмет соответствия ее санитарным и ветеринарно-санитарным нормам. В последнем случае Госторгинспекция может проводить экспертизу через свои исследовательские организации либо посылать образцы на экспертизу в организации Санэпиднадзора или Ветнадзора, однако последние органы не должны сами проводить отбор проб и самостоятельно проводить исследование ее качества. Это требуется для упорядочения контроля за качеством продаваемой продукции через передачу этих функций в одни руки;

При этом в отношении предприятий торговли и общественного питания функции Санэпиднадзора должны заключаться в:

контроле за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

контроле за санитарно-эпидемиологической обстановкой;

Таким образом, в функции Санэпиднадзора в отношении предприятий торговли и общественного питания должен входить контроль за санитарно-эпидемиологическим состоянием помещений предприятия, а также за соблюдением санитарных норм работы и обслуживания граждан работниками предприятий. При этом Санэпиднадзор должен являться единственным органом, имеющим полномочия проверки медицинских книжек работников предприятия.

3) В то же время Санэпиднадзор должен продолжать осуществлять контроль за соответствием производимой продукции санитарным нормам на прочих предприятиях, при этом такого рода контроль не должен входить в компетенцию Госторгинспекции (подробнее в следующем разделе).

4) Санэпиднадзор должен являться единственным органом, имеющим функцию контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. При этом в ведении этого органа должны находиться весь комплекс такого рода мероприятий. Предлагается упразднить функцию Объединения ветеринарии г. Москвы контроля за проведением предприятиями и организациями ветеринарно-профилактических мероприятий, так как это входит в компетенцию Санэпиднадзора.

5) В то же время в функции Санэпиднадзора должен входить контроль за перевозками продуктов и сырья животного происхождения, фуража, биологических, химико-фармацевтических препаратов. Функцией Ветнадзора должен оставаться контроль лишь за перевозками (перегонками) животных.

На основании вышесказанного предлагаем внести изменения в нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность данных контролирующих органов (см. раздел 9).

Таким образом, Санэпиднадзору предлагается оставить основную часть функций по санитарному контролю за продукцией, производимой предприятиями и частью работ и услуг, предоставляемых предпринимателями. В то же время контрольная функция за предприятиями торговли и общественного питания должна быть возложена исключительно на Госторгинспекцию. Однако, представляется, в настоящее время и Госторгинспекция обладает некоторыми избыточными полномочиями, об этом речь пойдет дальше.

7. Управление Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве (далее Госторгинспекция)

Анализ нормативно-правовой базы его деятельности. Его контрольно-разрешительные функции в отношении субъектов малого предпринимательства.

Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации является специализированной службой государственного контроля за соблюдением правил торговли и общественного питания и осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, других законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Управление Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве (далее Госторгинспекция) является территориальным управлением этой инспекции. Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим деятельность Госторгинспекции, является Положение “О Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства торговли Российской Федерации”, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. №501 (далее – Положение).

В соответствии с пунктом 5 Положения территориальные управления госторгинспекции выполняют следующие основные функции:

проводят проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народного потребления у продавца, а также в соответствии с порядком, согласованным с Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, - качества продукции у изготовителя;

осуществляют в установленном порядке контроль на предприятиях торговли и общественного питания за соблюдением порядка применения цен по отдельным группам товаров;

контролируют правильность пользования весовыми и измерительными приборами, торговым, технологическим и дозирующим оборудованием;

принимают меры по устранению выявленных недостатков и нарушений, обеспечивают широкую гласность результатов проверок;

приостанавливают реализацию товаров (и оказываемых при этом услуг), не соответствующих по качеству обязательным требованиям стандартов, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан;

координируют свою деятельность с органами государственной власти, общественными организациями потребителей в деле защиты прав и интересов граждан;

рассматривают в соответствии с законодательством письма, заявления, жалобы граждан на качество товаров, нарушения в работе торговых предприятий, предприятий общественного питания и после соответствующих проверок принимают по ним решения, обязательные для исполнения продавцом, изготовителем (при несогласии с принятым решением продавец, изготовитель, потребитель вправе обратиться в суд, арбитражный суд в установленном порядке, при этом действие решений управлений госторгинспекции не приостанавливается до решения суда);

При этом более подробно перечень задач изложен в Положении об Управлении Госторгинспекции по г.Москве. В соответствии с ним основными задачами и функциями Управления является контроль:

за соблюдением всеми предприятиями торговли различной специализации, расположенными на территории Москвы независимо от их подчиненности и форм собственности, законодательства, регулирующего торговлю;

за соблюдением розничных цен и наценок;

за правильностью отпуска покупателям товаров чистым весом и полной мерой и правильностью расчетов с ними;

за состоянием весоизмерительных приборов и правильностью пользования ими;

за выполнением предприятиями торговли установленных правил торговли и продажи товаров;

за соблюдением требований по безопасности товаров;

за выполнением распоряжений и постановлений правительства города.

Только на первый взгляд кажется, что функции Управления Госторгинспекции по г.Москве более конкретные и более прозрачные. Стоит учитывать, что определены они нормативно-правовым актом субъекта РФ и не исключают всех функций, записанных в общем Положении о Госторгинспекции. По сути дела, должностное лицо Управления Госторгинспекции по г.Москве может всегда сослаться на статьи Положения “О Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства торговли Российской Федерации”

Кроме того, в соответствии с пунктом 7 Положения Госторгинспекция имеет право:

осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на торговых и промышленных предприятиях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в соответствии с основными задачами и функциями, определенными настоящим Положением;

производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (пробы) товаров для проведения исследования их качества;

осуществлять контроль за качеством товаров (услуг), соблюдением правил продажи и оказания услуг, а также проверку наличия у продавца документов, подтверждающих соответствие реализуемых товаров (оказываемых услуг) установленным требованиям;

давать заключения по просьбе продавца, потребителя о качестве сертифицированных товаров или товаров, соответствие которых подтверждено декларацией о соответствии, вызывающих сомнение в части их соответствия стандарту;

получать от министерств, ведомств, предприятий, научно-исследовательских институтов и лабораторий, граждан документацию, характеризующую качество продукции, данные о производителе (поставщике) товаров, а также другие материалы, необходимые для выполнения функций, возложенных на Госторгинспекцию;

составлять акты и давать обязательные к исполнению продавцом, изготовителем предписания:

об устранении выявленных нарушений правил торговли и технологической дисциплины при производстве товаров;

о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан;

о приостановлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовленных с нарушениями требований нормативной документации, до устранения недостатков и повторного заключения Госторгинспекции;

передавать материалы в следственные органы для привлечения к ответственности должностных лиц, допускающих неоднократные злоупотребления в торговле, выпуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей;

выступать стороной в суде и арбитражном суде;

выносить решения о применении в установленном порядке штрафных санкций к изготовителю, продавцу за реализацию товаров (услуг), произведенных (оказываемых) с отступлением от требований стандартов, а также за нарушение дисциплины цен при реализации товаров (услуг).

В соответствии с Кодексом об Административных правонарушениях РСФСР Госторгинспекция полномочна рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания при следующих видах правонарушений:

нарушение правил торговли – штраф от 3 до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ);

незаконная торговля товарами (иными предметами), свободная реализация которых запрещена или ограничена – штраф от 3 до 100 МРОТ с конфискацией товаров или предметов продажи или без таковой;

продажа товаров ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил - штраф от 3 до 25 МРОТ;

продажа товаров без документов – штраф от 50 до 100 МРОТ;

нарушение государственной дисциплины цен - штраф от 50 до 100 МРОТ;

продажа подакцизных товаров без маркировки маркерами установленных образцов - штраф от 10 до 100 МРОТ с конфискацией немаркированного товара;

нарушение правил торговли спиртными напитками – штраф от 100 до 200 рублей;

обман потребителей в небольшом размере – штраф от 1 до 30 МРОТ;

нарушение порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и другой индивидуальной трудовой деятельностью – штраф от 50 до 100 рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой;

необеспечение маркировки марками установленных образцов при производстве товаров – штраф 100 МРОТ;

невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенций – штраф от 50 до 100 МРОТ.

Это основные положения, регламентирующие функции, права и полномочия Управления Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г. Москве как территориального управления Госторгинспекции Министерства экономического развития и торговли РФ. Некоторые положения кажутся спорными и излишними, кроме того, некоторые функции Госторгинспекции, как представляется, дублируют функции других контролирующих органов.

Особенность Госторгинспекции заключается в том, что она осуществляет контроль за движением товара по всей цепи, выявляя причину появления некачественной продукции либо вследствие выпуска таковой на производстве при ее реализации. Некоторые положения о Госторгинспекции вызывают впечатление, что этот орган может контролировать все, что касается любой продукции, появляющейся на рынке, любых видов услуг, предоставляемых населению – в общем, все, что хоть в какой-то степени может быть связано с потреблением, а значит и с потребителем. Логика такого широкого набора полномочий прослеживается даже в названии инспекции – “защите прав потребителей”. В то же время такой широкий набор полномочий непременно ведет к автоматическому пересечению многих функций Госторгинспекции с другими контролирующими органами. И, несмотря на то, что Госторгинспекция, в соответствии с пунктом 3 Положения в своей деятельности взаимодействует с Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, Министерством здравоохранения Российской Федерации, Государственным антимонопольным комитетом Российской Федерации и другими органами государственного управления, осуществляющими в пределах своей компетенции контроль за соответствием качества товаров (услуг) требованиям стандартов, условиям договоров, соблюдением законодательства, в действительности существует значительное пересечение функций.

1) В соответствии с пунктом 5а Положения территориальные управления госторгинспекции проводят проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народного потребления у продавца, а также в соответствии с порядком, согласованным с Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, - качества продукции у изготовителя. Во-первых, вызывает вопрос, почему порядок проверки согласовывается только с Госстандартом. Ведь качество продукции (все что касается соответствия ее санитарным нормам) проверяет и Санэпиднадзор. При этом представим следующую ситуацию. Качество продукции у изготовителя проверяется в случае обнаружения несоответствия ее качества на предприятиях торговли и общественного питания. Можно сказать, что для Госторгинспекции именно такие предприятия являются отправной точкой. Однако несоответствие качества продукции может означать либо то, что продукция просто фальсифицированная, либо то, что она не соответствует санитарным нормам, либо принятым стандартам. Каждый из этих случаев входит в компетенцию либо органов МВД, либо Санэпиднадзора, либо Госстандарта. Таким образом, получается, что в любом случае Госторгинспекция может дублировать функции одного из этих контролирующих органов. В данном случае более целесообразным представляется выполнение Госторгинспекцией контролирующих функций только на предприятиях торговли и общественного питания. При этом в случаях выявления нарушений, требующих дальнейшей проверки цепи, на какой-то из стадий которой это нарушение могло появиться, Госторгинспекция должна информировать соответствующий орган, в компетенцию которого это нарушение входит. Однако, во избежании дублирования, не устраивать эти проверки самой.

2) Отсюда же вытекает и необходимость пересмотра следующих прав Госторгинспекции:

осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на торговых и промышленных предприятиях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в соответствии с основными задачами и функциями, определенными настоящим Положением (пункт 7а Положения);

составлять акты и давать обязательные к исполнению продавцом, изготовителем предписания об устранении выявленных нарушений правил торговли и технологической дисциплины при производстве товаров (пункт 7е Положения).

Опять же избыточными кажутся права Госторгинспекции, касающиеся доступа, проверки, предписаний в отношении промышленных предприятий и непосредственных изготовителей продукции. Особенно странной кажется формулировка “нарушение технологической дисциплины”, которая может подразумевать от наличия в цехе тараканов до сознательного производства бракованной продукции (проверка всего этого опять же укладывается в компетенции других контролирующих органов, в частности, Санэпиднадзора и МВД.

3) В соответствии с пунктом 5в Положения территориальные управления госторгинспекции контролируют правильность пользования весовыми и измерительными приборами, торговым, технологическим и дозирующим оборудованием. В данном случае налицо пересечение функций Госторгинспекции с функциями Госстандарта (в частности, в лице Ростест – Москва). При этом опять же из формулировки не следует, что контроль правильности пользования данным оборудованием Госторгинспекция может проводить исключительно на предприятиях торговли и общественного питания. Получается, что такого рода контроль Госторгинспекция может проводить где угодно и над чем угодно, например, над транспортными средствами. Представляется целесообразным оставить эту функцию в компетенции Госторгинспекции, но только в отношении предприятий торговли и общественного питания.

Беда многих нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность контрольных органов заключается в слишком общих формулировках, позволяющих по-разному трактовать суть полномочий и прав должностных лиц.

4) В соответствии с пунктом 7в Положения Госторгинспекция имеет право осуществлять контроль за качеством товаров (услуг), соблюдением правил продажи и оказания услуг, а также проверку наличия у продавца документов, подтверждающих соответствие реализуемых товаров (оказываемых услуг) установленным требованиям. В данном пункте Положения есть два словосочетания, трактовка которых может производиться по-разному. Во-первых, “соблюдение правил продажи”. В частности, под это определение можно отнести и использование контрольно-кассовых машин, т.е. выдача чеков. В соответствии со ст. 146 Кодекса об Административных правонарушениях РСФСР Госторгинспекция полномочна рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания, в частности, при нарушение правил торговли – штраф от 3 до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). В то же время законом РФ “О применении контрольно-кассовых машин” четко установлено, что применение мер ответственности за правонарушения в данной области является обязанностью налоговых органов. Также довольно расплывчата формулировка о “наличии у продавца документов, подтверждающих соответствие реализуемых товаров (оказываемых услуг) установленным требованиям”. Под такие документы могут попадать практически все: лицензия, сертификаты, накладные и т.д. Опять же, это означает, что должностные лица Госторгинспекции могут проверять любые документы.

Еще более интересная формулировка содержится непосредственно в Положении об Управлении Госторгинспекции по г.Москве. В соответствии с задачами Управление имеет право (пункт 3.2 этого Положения): производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, а также изымать образцы изделий и пищевых продуктов для проведения исследования их качества, с отнесением всех затрат на проверяемое предприятие. Что значит, “всех затрат”? Получается, что Госторгинспекция может относить и затраты на проведение контрольной покупки на проверяемое предприятие.

5) В соответствии с пунктом 7г Положения Госторгинспекция имеет право давать заключения по просьбе продавца, потребителя о качестве сертифицированных товаров или товаров, соответствие которых подтверждено декларацией о соответствии, вызывающих сомнение в части их соответствия стандарту. В данном положении никак не определяется, по какой просьбе потребителя Госторгинспекция имеет право давать заключения. Значит это может быть и устная просьба. На практике эта норма может означать, что любой товар, даже при наличии сертификатов и без особых оснований подозревать, что этот товар не соответствует установленному качеству, может быть отправлен на заключение о его качестве. Понятно, что только в редких случаях заключение о качестве товара можно дать на месте. В остальных случаях это означает экспертизу. Представляется, что такие права являются явно избыточными. Требуется более четкая формулировка того, что подразумевается под просьбой потребителя. Изъятие продукции для выдачи заключения о ее качестве без достаточных на то оснований представляется недопустимым.

6). В соответствии с пунктом 5г Положения территориальные управления госторгинспекции принимают меры по устранению выявленных недостатков и нарушений, обеспечивают широкую гласность результатов проверок. Как представляется, последняя часть этого положения является абсолютно недопустимой. В условиях свободной конкуренции негативная информация может поставить предприятие в невыгодные условия по сравнению с конкурентами. Так, например, при единичном и неумышленном случае продажи товара, не соответствующего установленному качеству, предприятие может надолго получить неблагоприятный имидж, что в дальнейшем повлияет на эффективность его функционирования.

Выявленные пересечения функций, полномочий и прав Санэпиднадзора и Госторгинспекции с другими контролирующими органами обуславливают необходимость некоторого пересмотра нормативно-правовой базы, их регламентирующей. При этом в отношении рассматриваемых органов, как представляется должны быть решены следующие ключевые вопросы:

1. Разграничение сфер деятельности, в которых тот или иной орган может осуществлять проверки и иметь контрольные полномочия.

Так, еще раз подчеркиваем, что целесообразно передать в компетенцию Госторгинспекции всю полноту контроля за предприятиями торговли и общественного питания. При этом очевидно, что некоторые функции органов МВД, Санэпиднадзора, Госстандарта и других органов в отношении предприятий торговли и общественного питания, в силу своих полномочий Госторгинспекция выполнять не может. В частности, общий контроль за санитарным состоянием площадей предприятий, контроль за нарушениями, входящими в компетенцию налоговых органов и т.д. Однако все, что касается контроля за качеством товара и за соблюдением правил торговли и предоставления услуг (опять же, кроме контроля за выдачей кассовых чеков), эти функции в отношении предприятий торговли и общественного питания должны осуществляться Госторгинспекцией.

В то же время, компетенция Госторгинспекции не должна выходить за пределы данного рода предприятий. Требуется горизонтальная интеграция контролирующих органов (обмен информацией), но никак не пересечение их функций.

2. Разграничение самих компетенций.

Главная цель в данном случае – недопущение дублирования одних и тех же функций, прав и полномочий разными органами. Важно понять, какой принцип лучше: “Лучше двойной или тройной контроль – тогда уже ничего не упустишь” или “Двойной или тройной контроль накладывает лишнюю нагрузку на субъектов малого предпринимательства”. Сейчас нам нужен сильный и конкурентоспособный сектор малого предпринимательства, в то же время лишнее давление на этот сектор со стороны контролирующих органов вряд ли поможет добиться этой цели.

На основании вышесказанного предлагаем внести следующие изменения в Положение “О Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства торговли Российской Федерации”, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. №501. (см. раздел 9).

Данные предлагаемые изменения и дополнения в нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность контрольных органов, рассматриваемых в данном исследовании, не претендуют на исчерпывающий пересмотр действующей нормативно-правовой базы в соответствии с предлагаемыми ограничениями и разграничениями функций, прав и полномочий этих органов. Существует целый ряд других межведомственных и внутриведомственных актов (как на федеральном, так и региональном уровнях), регламентирующих деятельность контрольных органов и, в первую очередь, исходящих из базовых актов, касающихся деятельности этих органов (например, в отношении Санэпиднадзора, закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”). В рамках данного исследования представляется невыполнимым анализ всех документов такого рода и подготовка предложений по внесению изменений и дополнений во все их положения (в частности, учитывая тот факт, что многие документы являются недоступными и не представлены в основных правовых базах данных). Первым этапом должно стать внесение изменений и дополнений в основные нормативно-правовые акты (на основе предлагаемых мер по ограничению избыточных и разграничению дублируемых функций, прав и полномочий). Затем предлагается привести в соответствие с ними и весь остальной набор документов. Это же касается и остальных контролирующих органов, анализ нормативно-правовой базы деятельности которых представлен в данном исследовании.

В настоящее время можно констатировать очень низкую степень доступности для предпринимателей всех нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность контрольных органов и имеющих непосредственное отношение к требованиям, предъявляемым предпринимателям. В более – менее свободном доступе находятся основные федеральные законы и постановления Правительства РФ, однако иногда и некоторые важные документы такого уровня “выпадают” из информационного поля. Еще хуже обстоят дела с доступностью для предпринимателей внутриведомственных документов в части требований, предъявляемых к субъектам малого предпринимательства. При том, что количество таких документов у некоторых ведомств огромное (так, количество действующих санитарных правил и норм, утверждаемых Министерством здравоохранения и во многом определяющих требования, которые может предъявлять предпринимателям Санэпиднадзор, превышает 10 тыс. документов), эти правила малодоступны предпринимателям. В общедоступных правовых системах содержатся лишь единицы таких правил, требований и норм. Таким образом, складывается ситуация, когда, мало того, что некоторые правила содержат заранее невыполнимые требования (как в том случае, о котором говорилось выше), они еще и не доходят непосредственно до предпринимателей, которым эти требования надо выполнять. Предприниматель подчас находится в неведении того, имеет ли он право на то или иное действие. Единственная служба, внутриведомственная документация которой считается предпринимателями доступной, является противопожарная служба. Это и неудивительно, потому что основные требования этого органа укладываются в правила соблюдения противопожарной безопасности.

Понятно, что при таком количестве разнообразных правил и норм, предприниматель не получает и должной информации о внесении изменений в такие правила и выпуске новых.

Очевидна, что нынешняя степень обеспеченности предпринимателей информацией в данной сфере недопустимо низка. Требуются меры по исправлению ситуации. Ведь незнание закона не освобождает от ответственности. За повышение доступности разнообразных правил, требований, инструкций и норм для предпринимателей должны отвечать сами контролирующие органы. При этом информация предпринимателям должна быть доступна на всех этапах подготовки, изменения и принятия внутриведомственных документов. Особенно важна возможность оперативного доведения сути документов до сведения предпринимателей. Понятно, что нельзя требовать от контролирующих органов осуществлять обязательное распространение всех выпускаемых правил и норм среди предпринимателей (это просто невозможно). Однако, в функции ведомств должно входить издание подробных и общедоступных сборников (сводов) правил, инструкций, требований, норм, имеющих отношение к деятельности предпринимателей, информирование предпринимателей о возможности приобретения данных сборников – сводов (в частности, через информирование различных Объединений предпринимателей); доведение до сведения предпринимателей (например, через информирование различных Объединений предпринимателей) всех изменений и дополнений в эти документы. Эти же документы должны вывешиваться на специальных информационных стендах в территориальных отделениях органов.

Также предприниматели считают, что для повышения доступности внутриведомственной документации необходима ее публикация в средствах массовой информации. Однако, в данном случае возникает вопрос о доведении до предпринимателей информации о том, в каких конкретно средствах массовой информации публикуются данные документы.

Самым эффективным средством информирования предпринимателей в настоящее время является Интернет. Наилучшим способом повышения доступа предпринимателей к внутриведомственной информации будет создание специальных сайтов отдельных ведомств, которые бы содержали четко структурированную информацию о всех инструкциях, требованиях и правилах, предъявляемых к предпринимателям, отражали все вносимые в эти документы изменения, определяли действующие и недействующие нормы и т.д. Информация об Интернет-адресах этих сайтов может распространяться через те же Объединения предпринимателей.

Социальные комментарии Cackle

НИСИПП

Поделиться

О нас

Наши компетенции

Актуальные темы

Аналитика

Проекты

© НИСИПП 2024.

Записаться на семинар

Ваша заявка отправлена!

Under construction!