Развитие сферы малого и среднего бизнеса в российской экономике в значительной степени способствует формированию конкурентной среды и установлению рыночного равновесия. Формирование системы предпринимательства в Российской Федерации в условиях реструктуризации экономического потенциала отраслей российской экономики становится важным фактором, обеспечивающим экономический рост, самозанятость населения и экономическую свободу производителей товаров и услуг.

В соответствии со статьей 34 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности, при этом органы государственной власти обязаны соблюдать права предпринимателей, обеспечивать свободу предпринимательской деятельности и защиту законных интересов субъектов предпринимательства. Конституция РФ обязывает органы государственной власти, определяя правовые аспекты предпринимательской деятельности, устанавливать формы государственного регулирования и контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности.

Однако слабость и неэффективность структур государственного регулирования и контроля в период трансформации российской экономики к рыночной модели порождают ряд специфических трудностей в развитии малого и среднего бизнеса, определяемых большинством исследователей как “административные барьеры” (АБ).

Введение в деловой и правовой оборот термина “административные барьеры” произошло на рубеже 1995-1998 гг. Ранее использовалось понятие “административное препятствие”. Так, и соответствии с указом Президента РФ от б июня 1995 г. № 563 “О Государственном Комитете РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства” одной из задач Комитета была определена “разработка предложений по устранению правовых, административных, экономических и организационных препятствий в создании и развитии малых предприятий”. А уже в указе Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства” в качестве основных приоритетных задач органов государственной власти в РФ при проведении государственной политики развития предпринимательства определены: .

• сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности;
• уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности;
• четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти.

Предложения по сокращению и деблокированию административных барьеров вошли в федеральные программы государственной поддержки малого предпринимательства в РФ и утверждающие их постановления Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 697 и от 14 февраля 2000 г. № 121, определившие подходы к созданию механизма преодоления административных барьеров, включая создание межведомственных комиссий по их устранению.

Вместе с тем анализ существующих подходов к исследованию понятия “административные барьеры”, причин их возникновения и механизмов деблокирования позволяет выявить расхождение в трактовках содержания определения “административные барьеры” и в предлагаемых мерах по преодолению негативных последствий их воздействия на предпринимательскую деятельность.

Так, в резолюциях ряда научно-практических конференций по проблемам предпринимательской деятельности “административные барьеры” рассматриваются как “специфические трудности развития бизнеса, обусловленные несовершенством государственного регулирования и контроля либо сознательным ущемлением интересов малого предпринимательства со стороны государственных органов и отдельных чиновников” (Малое предпринимательство в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Институт предпринимательства и инвестиций. 1999 г., с. 69.), или как “субъективные для малого и среднего бизнеса “барьеры входа” иа рынок, вызванные прежде всего тем, что действующие правила и механизмы государственного регулирования хозяйственной деятельности “настроены на относительно невысокие темпы подготовки и принятия решений в соответствии с бюрократическими принципами работы и оплату из собственных средств бизнесменов труда бюрократов, создающих эти барьеры (которые требуется затем преодолевать бизнесменам самостоятельно)” (Материалы Форума по развитию предпринимательства и предприятий в Российской Федерации, с. 19.)

Согласно подходу А. Аузана, П. Крючковой, “административные барьеры в экономике - это установленные решениями государственных органов правила, соблюдение которых выступает обязательным условием ведения деятельности на рынке, вводящие платежи за прохождение бюрократических процедур”². (А. Аузан, П. Крючкова. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования//Вопросы экономики, 2001, № 5.)

Попытку уточнить правовой статус административных барьеров представляет собой определение Межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства, рассматривающее АБ как “действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства”. (“Положение Межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства”.)

Представляется, что наиболее адекватно сущностную характеристику АБ можно отразить, представив ЛБ как препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности вследствие введения нормативными актами органов государственного (федерального и регионального) и муниципального управления дополнительных бюрократических процедур и правил, предусматривающих возмездный характер их преодоления.

Уровень экономической свободы общества в решающей мере определяется действенной политикой государства по обеспечению равных условий хозяйствования и наличием административных барьеров для бизнес-деятельности. При этом величина экономических потерь общества от существования АБ в абсолютной и относительной оценке в сравнении с макроэкономическими индикаторами валового внутреннего продукта, налоговых поступлений, доходной и расходной частей госбюджета может характеризовать уровень компетентности и эффективности сложившейся государственной системы управленческой бюрократии.

С точки зрения отрицательных экономических последствий для общества от существования административных барьеров, возникающие экономические потери могут быть разграничены: па прямые потери общества от завышения розничных цен хозяйствующими субъектами вследствие включения в них непроизводительных издержек, связанных с преодолением АБ, и косвенные потери, связанные с недопроизводством валового внутреннего продукта из-за снижения эффективности использования имеющихся ресурсов, вызванного несовершенством структуры рынка и нерациональной аллокацией ресурсов вследствие затрудненного входа субъектов малого и среднего бизнеса на рынок.

Как отмечает В. Тамбсжцсв, прямые потери для населения от роста розничных цен возникают из-за официальных и теневых выплат, которые вынуждены осуществлять хозяйствующие субъекты для формального выполнения правил, устанавливающих административные барьеры хозяйствования. Эти выплаты по своей экономической природе являются разновидностью трансакциоиных издержек (ТАИ), поскольку представляют собой не плату за ресурсы, а плату за право пользования ими. ( Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л. Тамбовцева по заказу ИНП “Общественный договор”, 2001 г. )

Поскольку трансакционные издержки выступают как затраты ресурсов на фиксацию, изменения и защиту прав собственности на различные факторы экономической деятельности, то возникновение различных помех и барьеров на пути получения прав пользования генерирует и соответствующие трансакционные издержки. При этом, очевидно, общественно полезными признаются те общие трансакшюнные издержки, которые осуществляются для спецификации и надежной защиты прав собственности, обеспечивающих условия и стимулы для эффективной аллокации и использования имеющихся ресурсов общества. Однако те трансакционные издержки, которые приходится нести субъектам хозяйствования для приведения своей деятельности в соответствие вводимым государственными органами правилам, не обеспечивающие рост и умножение общественного богатства, являются непроизводительными, порождающими прямые и косвенные потери общественного благосостояния.

С позиций институционального подхода, административные барьеры представляют собой институты особого вида, вводимые нормативными актами и законодательными решениями уполномоченных государственных органов, и обладают всеми присущими им атрибутами в соответствии с их определением как совокупности созданных людьми формальных и неформальных правил, выступающих в виде ограничений для экономических агентов, а также соответствующих механизмов контроля за их соблюдением и защиты. Под механизмом контроля подразумевается набор средств, с помощью которых можно идентифицировать соблюдение и/или нарушение правила, а также применение стимулирующих или дестимулирующих санкций. (Шаститко А.Е. Экономическая теория институтов. М.: Эком, факультет МГУ, ТЕИС, 1997. С.105.)

Представляется целесообразным провести классификацию административных барьеров, присутствующих в самых разных сферах экономической деятельности с позиции двух взаимно дополняющих подходов. Первый подход отражает возможности доступа хозяйствующих субъектов к правам ведения, распоряжения и ресурсам обеспечения предпринимательской деятельности и позволяет вычленить следующие группировки соответствующих АБ и порождаемых ими непроизводительных трансакционных издержек:

• АБ и ТАИ, связанные с получением доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация предприятия, регистрация изменений в статусе предприятия, его уставных документах, получение права на аренду помещения, доступ к кредитам, лизингу оборудования);
• АБ и ТАИ, сопровождающие получение права на осуществление хозяйственной деятельности (лицензирование деятельности, рабочих мест, сертификация произведенной и ввозимой из-за рубежа продукции);
• АБ и .ТАИ, направленные на поддержание деловых отношений при текущем осуществлении хозяйственной деятельности (согласование принимаемых решений с контролирующими организациями, дезавуирование санкций за нарушение установленных правил, получение различных льгот).

Согласно второму подходу, нашедшему отражение в предложениях Правительства РФ по дебюрократизации, административные барьеры группируются в соответствии с условиями прохождения стадий производства, оборота и текущей деятельностью соответственно по трем блокам: АБ на входе предприятий на рынок - лицензирование, разрешение, регистрация, согласование проектной документации; АБ, связанные с допуском товаров на рынок, - сертификация, идентификация, маркирование; АБ, связанные административными издержками предпринимателей в процессе текущей деятельности - инспекционная деятельность, контроль и надзор, включая лицензионный надзор, делопроизводство, документооборот, соблюдение многочисленных форм обязательной отчетности, классифицированных нами в рис. 1.

Поскольку прохождение всех административных барьеров связано со значительными дополнительными расходами предпринимателей и потребителей, то уместно произвести оценку величины и уровня прямых издержек (связанных с платежами за регистрацию, согласование, лицензирование, экспертизу, сертификацию и др. АБ) и косвенных экономических потерь от существования АБ. Потенциальную величину косвенных экономических потерь характеризуют результаты проведенного X. Лейбенстайном, В. Тамбовцевым анализа, согласно которым приближение структуры рынков к типу рынка совершенной конкуренции, где явление доминирования и злоупотребления доминирующим положением полностью отсутствует, дает возможное непосредственное улучшение функционирования экономики за счет лучшего использования ресурсов, то есть перетока их в наиболее эффективные отрасли в результате снятия АБ, в размере не менее 1-3 % ВВП. (Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л. Тамбовцева по заказу ИНП “Общественный договор”, 2001 г.; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М. 1997.)

Рис. 1.Группировка административных барьеров в соответствии с их ролью в деловом обороте предпринимателей

При этом потенциал роста эффективности может существенно возрасти, если иметь в виду эффект от улучшения функционирования предприятий (за счет реструктуризации их имущественного комплекса, совершенствования управления), обусловливаемый возрастающей конкуренцией на рынках, освобожденных от барьеров входа на них и барьеров ведения хозяйственной деятельности. Очевидно, что в современных российских условиях издержки, обусловленные тем, что у руководителей предприятий в низкоконкурентной среде отсутствуют стимулы к максимально эффективному использованию ресурсов, по сути своей представляют издержки оппортунистического поведения, которые также относятся к категории трансакционных издержек.

Фактор возникновения и поддержания административных барьеров усиливает меру иесовершенности структуры рынка, что позволяет доминирующим на нем предприятиям уклоняться от строгого исполнения контрактных обязательств, перекладывая на потребителя повышенные издержки производства, вызванные принятием руководством таких предприятий нерациональных хозяйственных решений. При этом не следует абстрагироваться от факта, что среди факторов снижения уровня конкурентности рынков в российской экономике ведущую роль играют искусственные административные барьеры, создающие преимущества определенному кругу предприятий, в том числе за счет ухудшения условий работы других.

Поскольку количественный анализ трансакциониых издержек, вызываемых существованием АБ, представляет серьезную исследовательскую проблему, то проведение количественной оценки прямых потерь общества от наличия АБ целесообразно проводить на основе сопоставления стоимости оценок ( официальных выплат и взяток) и временных затрат предпринимателя на преодоление АБ и получение требуемых документов. При этом подобные разнородные данные могут быть сведены к единым стоимостным измерителям, исходя из того, что при сопоставлении ожидаемых потерь времени с “запрашиваемой” величиной поборов, предприниматели обычно выбирали выплату последних. Тем самым возможные денежные и временные потери, которые они понесли бы, тратя свое рабочее время на строгое соблюдение бюрократических процедур и последовательность всех действий по получению разрешительных бумаг, оценивались ими выше, чем выплаченные суммы. Так, в соответствии с данными, полученными В. Тамбовцевым в ходе углубленных интервью с хозяйственными руководителями в г. Москве, совокупные выплаты (включая наложенные штрафы) составляют в сфере организованной розничной торговли около 1 тыс. руб. в месяц на одно рабочее место. При этом соотношении “компенсационных” выплат (замещающих непроизводительные затраты рабочего времени) и штрафных санкций (официальных и неофициальных) в среднем составляло 3:2. ( Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В .Л. Тамбовцева по заказу ИНП “Общественный договор”, 2001 г.)

Представляется уместным привести пример анализа структуры легальных официальных затрат и альтернативных неофициальных издержек на согласование и преодоление административных барьеров в ходе реализации проекта открытия малого предприятия по торговле импортными винами, (табл. 1.)

Таблица 1

Структура легальных затрат и альтернативных теневых издержек по проекту открытия МП по реализации импортных вин

Путь официального согласования и прохождения всех 12 инстанций - АБ, начиная с момента учреждения и кончая оплатой таможенных пошлин, налогов и контролем ГИБДД, занимает 584 дня, в сравнении с ускоренным в 10 раз прохождением того же пути за 58 дней и теневых выплат в 127 тыс. рублей, при этом самыми затратными в абсолютном и относительном выражении оказываются получение лицензии на оптовую торговлю, регистрация контракта в банке и ускоренная оплата налогов, пошлин и решение проблем с таможней.

Таблица 2

Оценка совокупных издержек существования АБ и цены преодоления АБ

Оценка совокупной стоимости прямых потерь от отдельных административных барьеров в российской экономике присутствует в ряде научно-исследовательских проектов (Международной конференции обществ потребителей по заказу ИНП “Общественный договор”, Рабочего центра

экономических реформ “Исследование и разработка рекомендаций по упрощению к оптимизации процессов лицензирования, сертификации и аккредитации в трех регионах РФ”, экспертной группы экономического факультета МГУ под руководством проф. В.Л. Тамбовцева “Расчет потерь общества от существования административных барьеров ведения хозяйственной деятельности”), что позволяет представить оценку совокупных издержек существования АБ и цены их преодоления по основным группам АБ, связанных с регистрацией, сертификацией, маркированием продукции, получением льготных кредитов через государственные механизмы поддержки предпринимательства, целевых субсидий, обеспеченных контрактов, согласованием проектной документации и инспекционно-контрольной деятельностью в виде табл. 2.

В соответствии с результатами исследования под руководством В. Тамбовцева, ежемесячные дополнительные издержки от преодоления административных барьеров в сфере торговли и производства составили в 2000 г. от 18-19 млрд руб., при ежемесячном обороте розничной торговли около 188 млрд руб. Таким образом, каждый десятый рубль потребителя шел на оплату преодоления торговлей и промышленностью административных барьеров, выстроенных федеральными, региональными и местными властями, и среднем подобные издержки составили от 500 до 550 руб. в месяц на семью. (Исследование, проведенное группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л. Тамбовцева по заказу ИНП “Общественный договор”, 2001 г.)

По оценкам экспертов, существует замороженный из-за наличия избыточных административных барьеров потенциал роста российской экономики на уровне 5-7 %, блокированный недостаточным развитием конкуренции из-за запретительно высоких издержек входа на рынок для субъектов малого и среднего бизнеса и общей пониженной конкурентоспособностью российской экономики по сравнению с другими странами вследствие гипертрофированной избыточности АБ. Основными факторами, препятствующими росту российской экономики в условиях ее перегруженности АБ, являются:

• высокие финансовые издержки потребителей, по-прежнему незащищенных от опасной, фальсифицированной и некачественной продукции, но оплачивающих цену барьеров;
• сохранение в тени значительной части бизнеса из-за трудностей преодоления барьеров;
• потери налоговых поступлений в бюджеты всех уровней по причине ухода платежей за АБ в частные аффилированные структуры, уполномоченные госорганами на проведение экспертиз, сертификации, маркирования и т.п. процедур;
• нераскрытый созидательный предпринимательский потенциал значительной части инициативных граждан, неготовых на высокие материальные и моральные издержки при открытии своего бизнеса при существующих АБ.

Существование системы АБ приводит не только к росту прямых затрат предпринимателей, связанных с прохождением входных процедур в связи с открытием бизнеса, но и способствует опережающему росту издержек, обусловленных текущим контролем различными уполномоченными ведомствами. Простота контроля за наличием или отсутствием определенных бумаг позволяет проверяющим расширять зоны и интенсифицировать частоту проверок, что соответственно увеличивает непроизводительные затраты времени и “теневые выплаты” предпринимателей.

Институт социально-экономического анализа и развития предпринимательства (г. Москва) и информационно-консультационный центр “Бизнес- Тезаурус” (г. Москва) в 2000 г. провели исследование проблем малого предпринимательства в 8 городах РФ (Екатеринбург, Иркутск, Красноярск, Новгород, Ростов- на- Дону, Самара, Томск, Хабаровск), в котором в ходе опроса 973 предпринимателя ответили на 117 вопросов. В результате проанализированная структура издержек МП по преодолению АБ выглядела следующим образом (табл. 3).

Таблица 3

Январский 2001 г. конъюнктурный опрос ИЭПП дал следующие результаты. Среднее количество проверок одного промышленного предприятия государственными органами за два месяца (ноябрь-декабрь) 2000 г. и регулярность таких посещений представителями контрольных органов по регионам представлено в табл. 4 и 5.

Таблица 4

Количество проверок одного промышленного предприятия за два месяца (ноябрь-декабрь 2000 г.)

Неэффективность системы барьерного регулирования объясняется в значительной степени наличием “эффекта блокировки” (lock- ineffect) (Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М. 1997.), когда любые попытки отменить существующие входные барьеры определенного вида встречают сопротивление заинтересованных групп из представителей государственного аппарата и коммерческих структур, делающих бизнес на “барьерах” и извлекающих статусную ренту. В свою очередь, явно прослеживается тенденция мультипликации барьеров, их умножения и усложнения с введением дополнительных процедур контроля и регулирования, о чем свидетельствуют лоббирование характерного закона от 2 января 2000 г. “О качестве и безопасности пищевых продуктов” и постановления Правительства РФ № 601 от 17 мая 1997 г. “О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделки”, постановления Госстандарта № 225 “О защите копий сертификатов соответствия” и других подобных актов, предусматривающих контроль качества документов, а не самих товаров.

Таблица 5

Регулярность посещения малых предприятий представителями контрольных органов (доля опрошенных, %)

Представляется, что выраженное лоббирование разработки и принятия подобных нормативно-законодательных актов представляет собой процесс создания административного барьера, как объекта институционального проектирования со стороны взаимно аффилированных отдельных рентоориентированных государственных чиновников и заинтересованных компаний, вовлеченных в “барьерный бизнес”.

В терминах институционального проектирования модель создания института административного барьера может быть представлена в виде:

 - экономическая оценка выгод от создания и функционирования АБ для аффилированной компании в результате спецификации и защиты прав ее как уполномоченного распорядителя АБ;

 - текущие издержки на функционирование, сопровождение и поддержание 1-го института АБ;

 - первичные , установочные издержки по разработке и внедрению i-roинститута АБ (обеспечивается будущим уполномоченным распорядителем АБ);

R- ставка дисконта (обычно на уровне ставки рефинансирования Центробанка).

Тогда чистая текущая стоимость инвестиций (капиталоемких затрат в создании 1-го института АБ) для компании, создающей свой “барьерный” бизнес” через лоббирование законопроекта или нормативного акта по созданию нового АБ, выглядит как:

Очевидно, что для институционального предпринимателя, каким является компания, уполномоченная на распоряжение рентой от определенного АБ, эффективным будет признан такой институциональный проект по обоснованию и внедрению нового АБ, который обеспечивает положительное значение  и долговременное извлечение статусной ренты. В свою очередь, величина  будет отражать оценку потерь общества от внедрения данного АБ.

Примером столь успешного “барьерного бизнеса” является фирма “Спецзнак”, наделенная Госстандартом РФ правом оператора системы маркирования товаров знаками соответствия и учетных марок и являющейся закрытой монополией по маркировке аудио- видео- и компьютерной техники голограммами, что обеспечивает ей достижение более 4000 % рентабельности подобного бизнеса!

В разрабатываемом пакете законопроектов по дерегулированию, демократизации и снятию административных барьеров в экономике в составе федеральных законов “О государственной регистрации”, “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “О стандартизации и подтверждении соответствия”, “О защите прав и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) на рынке товаров, работ и услуг”, предусматриваются:

• снятие входных барьеров через упрощение процедур регистрации и ликвидации юридических лиц, сокращение списка лицензируемых видов деятельности и упрощение процедуры получения лицензии, уменьшения номенклатуры товаров, подлежащих обязательной сертификации;
• усиление взаимной ответственности всех хозяйствующих субъектов за реальные результаты деятельности в сочетании норм административной, уголовной, гражданско-правовой и гражданской ответственности с привлечением гарантий третьих сторон и организаций саморегулирования;
• видоизменение системы государственного контроля и надзора на рынке через четкую стратификацию перечня государственных контролирующих органов для устранения дублирования в их полномочиях, жесткую регламентацию контрольных, надзорных проверочных процедур на их безвозмездной основе с дополнением их порядком обжалования хозяйствующими субъектами процедур и результатов проверок.

Представляется, что вводимые механизмы дебюрократизации и деблокирования административных барьеров, предусмотренные в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу, окажутся действенными при решительной и последовательной деятельности государства по противодействию “барьерным” интересам части государственных чиновников и аффилированных коммерческих структур, что потребует анализа институциональных характеристик, выгод и потерь от предлагаемых вновь вводимых нормативно-законодательных актов с целью устранения негативных рецидивов “барьерного регулирования”.

Информация представлена Инновационным порталом УрФО