Автор: Мигин С.В., Национальный институт системных исследований проблем предпринимателей

В настоящее время существует ряд инструментов государственного регулирования обращения лома металлов. В первую очередь, это лицензирование заготовки, переработки и реализации лома черных и цветных металлов, осуществляющееся в соответствии со 122-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также Положениями о лицензировании, утверждаемыми Правительством РФ. Данный закон также устанавливает лицензирование эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов.

Другим инструментом государственного регулирования является контроль (надзор) за соответствием деятельности в сфере обращения лома металлов нормам и требованиям, установленным действующим законодательством, причем сюда следует отнести не только лицензионные требования и условия, но и требования законодательства в области отходов производства и потребления, в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и ряда других.

Также действуют утвержденные Правительством правила обращения с ломом и отходами черных и цветных металлов и их отчуждения, Правила безопасности при подготовке лома и отходов черных и цветных металлов для переплава, утвержденные в 2003 году Федеральным горным и промышленных надзором (Ростехнадзор).

Кроме того, есть также и такой инструмент, как система сертификации ГОСТ Р. Так, в настоящее время действует Межгосударственный стандарт «Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Общие технические условия», утвержденный и введенный в действие Постановлением Госстандарта в 1999 году с изменениями, внесенными в 2002 году.

За нарушение установленных обязательных требований субъекты предпринимательской деятельности несут гражданско-правовую и административную ответственность, а также ответственность уголовную в соответствии с действующим законодательством.

В рамках решения приоритетных задач государственного регулирования деятельности в области обращения с ломом цветных и черных металлов постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. № 766 утверждены положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов.

Вместе с тем, в настоящее время стоит ряд вопросов, касающихся толкования и применения отдельных норм положений о лицензировании, в том числе в части транспортировки лома металлов, перечня предоставляемых соискателем лицензии документов, требуемых согласований и экспертиз.

При этом позиция ряда представителей лицензирующих органов субъектов Федерации сводится к расширительному толкованию отдельных норм положений о лицензировании. В качестве примера можно привести согласования при проведении государственной экспертизы проектной документации при строительстве производственных объектов для переработки лома металлов, требуемые в ряде случаев для получения лицензии. Так, при подготовке государственной экспертизы проектной документации в обязательном порядке проводится:

• согласование с органами архитектуры,
• экологическая экспертиза;
• согласование с Роспотребнадзором;
• экспертиза промышленной безопасности;
• экспертиза условий труда;
• согласование с органами пожарного надзора;
• согласование с органами, выдавшими технические условия.¹

Прохождение процедуры согласований осложняется превышением в большинстве случаев нормативно установленных сроков и наличием конфликтов при осуществлении межведомственного взаимодействия.

При этом зачастую отсутствует понимание того, что с учетом зафиксированного положениями о лицензировании закрытого перечня документов, представляемых в лицензирующий орган, указанные согласования для получения лицензии не требуются (соответствующие согласования проводятся в рамках параллельной формы оценки соответствия установленным обязательным требованиям).

В целях повышения качества реализации функций по лицензированию, формализации и повышению прозрачности соответствующих административных процедур и административных действий представляется целесообразной разработка административных регламентов по исполнению государственной функции по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов.

Разработка и последующее внедрение административных регламентов обеспечит:

• существенное упрощение и упразднение избыточных административных процедур и административных действий;
• возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов при осуществлении лицензирования деятельности в области обращения с ломом цветных и черных металлов;
• внедрение механизмов досудебного обжалования действий (бездействия) органов по лицензированию и их должностных лиц.

В 2006 г. в ходе реализации высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации программ, планов и проектов в рамках административной реформы в трех субъектах (Томская область, Читинская область, Кабардино-Балкарская республика) уже были разработаны административные регламенты по исполнению государственной функции по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов.

Свидетельством наличия положительного эффекта от разработки и внедрения административных регламентов является значительное сокращение сроков прохождения процедуры лицензирования. Так, по информации Минэкономразвития России, в Томской области сроки предоставления лицензии сократились с 45 до 5 дней (после приема пакета документов), продления срока действия лицензии – с 10 до 3 дней, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, – с 10 до 5 дней. Кроме того, впервые установлено время ожидания в очереди при подаче документов, а также время обслуживания специалистами лицензирующего органа.²

Актуальность разработки административных регламентов по исполнению государственной функции по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов становится тем более очевидной, что

во-первых, 14 декабря 2006 г. принято постановление Правительства РФ № 766 «О лицензировании деятельности в области обращения с ломом цветных и черных металлов», в соответствие с которым необходимо приводить региональную нормативную правовую базу, а также правоприменительную практику, не допуская расширительного трактования положений о лицензировании и воспроизводства избыточных (неэффективных) административных барьеров для развития предпринимательства;

во-вторых, Минэкономразвития России в целях стимулирования реализации мероприятий административной реформы принимает меры по оказанию поддержки высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации, причем одним из приоритетных направлений является разработка административных регламентов.

Важнейшее направление дальнейшего совершенствования государственного регулирования в сфере обращения с ломом связано с реализацией реформы технического регулирования. Реформа технического регулирования призвана обеспечить безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, защитить потребительский рынок от опасной продукции, сократить административные, экономические и организационные барьеры для развития предпринимательства и устранить избыточное регулирование, снизить барьеры в торговле. Особая значимость вопроса связана с тем, что применение мер технического регулирования оказывает существенное влияние на деятельность субъектов предпринимательской деятельности и условия конкуренции на отраслевых рынках, что, в свою очередь, отражается на внешней и внутренней конкурентоспособности

Ключевыми направлениями реализации реформы технического регулирования, обеспечивающими достижение указанных целей, являются:

• закрепление минимально необходимых обязательных требований в технических регламентах;
• установление добровольных требований в национальных стандартах и стандартах организаций;
• оптимизация форм и процедур оценки соответствия.

Закон «О техническом регулировании» предполагает сохранение минимально необходимых функций государственного регулирования в части безопасности продукции и соответствующих процессов (понимаемой как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений) и передачи всего массива прочих технических требований (условно относимых к «качеству») на рынок на основе принципа добровольности.

Обращение с ломом цветных и черных металлов попадает в сферу технического регулирования. При этом трансформация массива технических норм, связанных с обращением лома металлов, осуществляется по следующим ключевым направлениям: закрепление обязательных требований, оценка соответствия обязательным требованиям, установление и оценка соответствия добровольным к исполнению требованиям.

В части установления обязательных требований в настоящее время осуществляется разработка ряда проектов технических регламентов, содержащих нормы в отношении безопасности лома цветных и черных металлов и процессов их заготовки, переработки и реализации. В соответствии с Программой разработки технических регламентов в настоящее время разработан проект специального технического регламента «О безопасности процессов металлургических производств» (срок представления в Правительство РФ – август 2007 г.), который носит характер макроотраслевого регламента, устанавливающего общие для всех металлургических производств требования. Статья 12 проекта устанавливает требования к безопасности процессов подготовки лома и отходов черных и цветных металлов для переплава, в том числе требования к безопасности оборудования для переработки металлического лома и отходов, требования взрывобезопасности металлолома, требования к безопасности процессов переработки металлолома, содержащего опасные вещества. Также правительственной программой предусмотрена разработка технических регламентов «О требованиях к обеспечению безопасности опасной продукции предприятий металлургического комплекса», «О требованиях к безопасности эксплуатации специального оборудования предприятий металлургического комплекса» и ряд других технических регламентов в металлургии. С целью обеспечения единого системного подхода к реализации реформы технического регулирования в отрасли формируется система технического регулирования в металлургии, упорядочивающая совокупность объектов технического регулирования, набор обязательных и добровольных требований и формы оценки соответствия этим требованиям. Разработан проект Концепции системы технического регулирования в металлургии, содержащей подходы к формированию отраслевого раздела технического законодательства и нормативной базы, комплекс первоочередных мер, предложения по корректировке программы разработки технических регламентов, а также оценку предполагаемого интегрального эффекта от перехода на новую отраслевую системы технического регулирования.

Помимо программных технических регламентов, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета, проектом Концепции предусмотрена разработка регламентов в инициативном порядке. К их числу относится технической регламент «О безопасности обращения вторичных черных и цветных металлов и сплавов», содержащий общие требования к сбору, сортировке и переработке вторичных цветных и черных металлов. В инициативном порядке также разработан проект технического регламента «О безопасности процессов приемки, хранения и переработки лома и отходов черных и цветных металлов».

Формы оценки соответствия обязательным требованиям закрепляются техническими регламентами в целях создания единых для отрасли четких, понятных и эффективных механизмов определения соблюдения обязательных требований. Допустимыми формами оценки соответствия для производственных процессов являются государственный надзор, государственная экспертиза проектов строительства, приемка в эксплуатацию; для продукции (лома металлов) – государственный надзор на рынке, обязательная сертификация, декларирование.

В этой связи необходимо отметить, что в рамках реализации реформы технического регулирования предполагается устранение дублирующих механизмов государственного регулирования. Так, со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к отдельным лицензируемым видам деятельности, прекращается лицензирование деятельности по эксплуатации взрывоопасных, пожароопасных, а также химически опасных производственных объектов (п. 7 ст. 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Важнейшим элементом системы технического регулирования является добровольная сфера, в которой осуществляется разработка, принятие, применение и исполнение требований на добровольной основе, а также оценка соответствия. Данные требования содержатся в стандартах – национальных и стандартах организаций, в том числе саморегулируемых.

Принимая Закон «О техническом регулировании», законодатель рассчитывал, что основной вектор установления добровольных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг – стандартов – будет перенесен на субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности, а значит, во многом на саморегулируемые организации. Недаром и сам закон проектировался в пакете с тремя законами по дебюрократизации и проектом Закона «О саморегулируемых организациях.

В связи с этим перспективным направлением развития рынка лома черных и цветных металлов является использование потенциала саморегулирования данного сектора экономики. В настоящее время уже существует ряд организаций, выполняющих функции саморегулирования. К их числу, в первую очередь, следует отнести НП «Консорциум «Русская сталь» и НО «Ассоциация «Вторичные ресурсы».

Саморегулируемые организации могут принимать участие в разработке обязательных норм и требований, предъявляемых к участникам рынка лома черных и цветных металлов (так, разработчиком проекта технического регламента «О безопасности металлургических производств» выступает НП «Консорциум «Русская сталь»), устанавливать собственные стандарты, закрепляющие повышенные требования, а также осуществлять оценку соответствия, в том числе контроль, за выполнением установленных требований.

При этом принципиально важным является представительство и защита интересов непосредственно ломопереработчиков, в том числе, перед крупным бизнесом. Активное участие в процессе разработки и публичного обсуждения планируемых к принятию норм позволит предотвратить закрепление требований, невыгодных для ломозаготовителей и сопряженных с избыточными административными и экономическими барьерами. Дальнейшая интеграция бизнес сообщества должна осуществляться, в том числе, на базе НО «Ассоциация «Вторичные ресурсы», которая в будущем может взять на себя функции саморегулируемой организации.

Принципиальную важность имеет и другая сторона деятельности объединений участников рынка лома черных и цветных металлов, связанная с выработкой и установлением стандартов и правил деятельности своих членов. Актуальность данного направления усиливается с учетом мероприятий, осуществляемых в рамках реформы технического регулирования. Формирование поля обязательных требований, закрепляемых техническими регламентами, осуществляется, в том числе, исходя из возможностей предпринимательского сообщества по самостоятельному установлению и обеспечению применения стандартов и правил осуществления своей деятельности. Соответственно, именно эта сфера активности ломопереработчиков, в самом ближайшем будущем может стать основой создания сильных отраслевых саморегулируемых организаций.

По итогам обзора существующих инструментов государственного регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов, и путей повышения эффективности регулирования в данной сфере можно сформулировать следующие ключевые рекомендации:

• в краткосрочной перспективе требуется разработка и внедрение в органах исполнительной власти субъектов Федерации административных регламентов по исполнению государственной функции по лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов;
• в среднесрочной перспективе необходимо упорядочение массива требований, предъявляемых к лому цветных и черных металлов, процессам его заготовки, переработки, реализации, в рамках реализации реформы технического регулирования, что предполагает:

  закрепление обязательных требований и форм оценки соответствия им в технических регламентах;

  широкое использование добровольных к применению стандартов (национальных, организаций, в том числе саморегулируемых);

  оптимизацию форм и методов оценки соответствия установленным требованиям;

  встраивание технического регулирования в сфере обращения с ломом цветных и черных металлов в систему технического регулирования в металлургии;

• должна осуществляться дальнейшая интеграция участников рынка лома черных и цветных металлов, в том числе, на базе НО «Ассоциация «Вторичные ресурсы», которая в будущем может взять на себя функции саморегулируемой организации, к числу основных направлений деятельности которой относятся:

  - представительство и защита интересов ломопереработчиков, в том числе, перед государством и крупным бизнесом;

  - участие в разработке и публичном обсуждении обязательных норм и требований, предъявляемых к участникам рынка лома черных и цветных металлов;

  - установление собственных стандартов, закрепляющих повышенные требования к участникам рынка лома черных и цветных металлов, а также осуществление оценки соответствия, в том числе контроля за выполнением установленных требований;

  - обеспечение внесудебного разрешения споров и конфликтов.