Данная концепция была подготовлена в рамках реализации федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010)" Высшей школой экономики, Институтом экономики переходного периода, Фондом экономических исследований "Новая экономика", "АНО Информационно-консультационный центр "Бизнес-Тезаурус" по заказу Минэкономразвития России.

СОДЕРЖАНИЕ

II. Цели и принципы правового регулирования применения сектора ИКТ в РФ

III. Существующее правовое регулирование применения ИКТ в России

IV. Стратегия правового регулирования ИКТ сектора

V. Прочие средства развития сектора ИКТ

Программа законодательной деятельности

1.1. Настоящая Концепция предусматривает систему мер по государственному регулированию сферы общественных отношений, непосредственно связанной с созданием, внедрением и активным использованием информационных и коммуникационных технологий (ИКТ сектора) в Российской Федерации. Обязательным условием эффективности государственной политики в секторе ИКТ является необходимость комплексной реализации предусмотренных Концепцией мер во всех областях общественных отношений, связанных с использованием ИКТ.

1.2. В соответствии с положениями настоящей Концепции должна быть преобразована система методов государственного регулирования ИКТ сектора. Приоритетными должны стать методы текущего контроля, сфера применения мер предварительного контроля и ограничения доступа на рынки должна быть существенно сокращена.

1.3. Все это позволит создать необходимые условия для реализации прав граждан и юридических лиц, развития и повышения конкурентоспособности отечественного сектора ИКТ, повысить эффективность системы государственного управления за счет оптимизации информационных процессов в государственных органах.

1.4. Наряду с общими вопросами, касающимися сектора ИКТ в целом, необходимо выделить вопросы, имеющие значение для отдельных его отраслей:

1. Информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, информационного взаимодействия государственных органов между собой.
2. Телекоммуникационного сектора
3. Оборота интеллектуальной собственности
4. Средств защиты информации и средств электронно-цифровой подписи (ЭЦП)
5. Электронной коммерции

2.1. Правовое регулирование применения ИКТ в соответствии с настоящей Концепцией направлено на достижение следующих целей:

1. обеспечения прав граждан и организаций на доступ к информации из государственных информационных ресурсов;
2. снижения количества барьеров и ограничений, основанных на несовершенстве системы информационного взаимодействия, в реализации законных прав гражданами и организациями;
3. снижение расходов государственного бюджета на содержание органов государственной власти без снижения эффективности осуществления органами государственной власти возложенных на них функций;
4. развитие областей российской экономики, непосредственно связанных с разработкой, применением и активным использованием информационных и коммуникационных технологий.

2.2. Правовое регулирование применения ИКТ должно осуществляться в соответствии с устанавливаемой настоящей Концепцией системой принципов. Такая система включает в себя принципы регулирования ИКТ сектора в целом и принципы регулирования отдельных отраслей, входящих в ИКТ сектор.

2.3. Общими принципами регулирования являются следующие:

1. Принцип адекватности мер государственного регулирования. Государство должно принимать только те регулятивные меры, которые необходимы для разрешения сложившихся в секторе ИКТ проблем. Принимаемые государством меры должны быть достаточными для того, чтобы разрешить сложившиеся проблемы и создать механизм реализации прав и законных интересов участников ИКТ сектора.
2. Принцип устранения избыточных административных барьеров. Меры прямого государственного регулирования могут вводиться только в целях защиты важнейших интересов общества и государства, жизни, здоровья и имущества граждан. Приоритет должен отдаваться мерам текущего контроля за деятельностью участников рынка перед мерами, ограничивающими доступ на рынок новых участников.
3. Принцип приоритетного использования диспозитивных методов государственного регулирования в секторе ИКТ. Императивные правовые нормы, устанавливающие правила поведения участников ИКТ сектора, могут применяться только для защиты важнейших прав и законных интересов личности, общества и государства. Приоритет должен отдаваться диспозитивным методам регулирования отношений в секторе ИКТ, допускающим свободный выбор участниками форм и способов реализации своих прав и обязанностей и осуществление таких прав и обязанностей собственными инициативными действиями участников ИКТ сектора.
4. Принцип гарантированности прав граждан и юридических лиц. Государственное регулирование отношений в секторе ИКТ должно основываться на системе организационно-правовых и материальных гарантий, создающих механизм реализации установленных в законе прав граждан и юридических лиц. Создание и поддержание эффективного функционирования системы подобных гарантий должно являться основной задачей деятельности государственных органов. Государственные органы и должностные лица должны нести ответственность в случае непринятия установленных в законодательстве мер, направленных на реализацию прав граждан и юридических лиц.
5. Принцип совместимости с мировым информационным пространством. Развитие нормативного регулирования применения ИКТ технологий должно быть направлено на интеграцию с международным информационным пространством, приведение российского сектора ИКТ в соответствие со сложившимися в зарубежной практике подходами. Для этого необходима технологическая и правовая совместимость с зарубежными странами в области ИКТ.

2.4. Государственное регулирование информационного взаимодействия должно основываться на следующих отраслевых принципах:

1. Принцип реальной доступности информации. Основной гарантией соблюдения информационных прав граждан и организаций является законодательно установленная презумпция открытости информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах. Однако информация, которая в соответствии с законодательством является открытой, должна быть фактически доступна. Органы государственной власти должны в обязательном порядке поддерживать собственные информационные ресурсы в актуальном состоянии, расширять возможности доступа к открытым государственным информационным ресурсам (в т.ч. и по телекоммуникационным сетям). Не может взиматься плата за предоставление открытой информации из общедоступных государственных информационных ресурсов, прежде всего, из ресурсов, доступ к которым осуществляется по телекоммуникационным сетям. Политика государства в этой области должна быть направлена на увеличение объема общедоступных информационных ресурсов и упрощения порядка получения информации из них.
2. Принцип сокращения количества транзакций. Структура информационных ресурсов и информационных процессов с государственными органами должна выстраиваться таким образом, чтобы минимизировать число транзакций, необходимых для реализации тех или иных информационных прав. Необходимо устранить дублирование функций государственных органов, дублирование создаваемых и поддерживаемых ими информационных ресурсов.
3. Принцип консолидации государственных информационных ресурсов. Государственные информационные ресурсы, как предназначенные для публичного доступа, так и создаваемые для собственных нужд отдельных органов, должны быть, с учетом режимов хранения информации и категории доступа, непосредственно доступны для всех государственных органов. Государственный орган, которому для принятия решений требуется определенная информация (в настоящее время она обычно требуется от заявителя), должен иметь доступ к этой информации, в т.ч. и к информации, содержащейся в информационных ресурсах других ведомств или территориальных отделений. Должна проводиться последовательная политика по устранению случаев дублирования информации в информационных ресурсах разных ведомств или территориальных отделений.
4. Принцип единообразия форм представления информации и стандартов ведения государственных информационных ресурсов. Принципы сокращения количества транзакций и гарантии открытости информации предполагают возможность легкого доступа к информации и простоты обмена информацией между различными информационными ресурсами. Это возможно только при условии строгой унификации государственных информационных ресурсов и стандартов вносимой в них информации. Для этого должны быть установлены общеобязательные стандарты форматов представления информации, используемых в информационном обмене с участием органов государственной власти и стандарты ведения информационных ресурсов государственными органами. Введение особых стандартов не допускается.
5. Принцип обеспечения сохранности и достоверности информации. Нормативные акты должны предусматривать порядок информационного взаимодействия, однозначно устанавливающий непротиворечивые и недискриминационные процедуры восстановления информации в случае ее утраты в одном из ресурсов, преодоления искажений информации, устранения коллизий между ресурсами. Юридически значимая информация, заносимая в государственный информационный ресурс, должна быть предварительно проверена лицом, к которому она относится. Законодательством может предусматриваться ряд случаев, когда информация может быть занесена в информационные ресурсы только с согласия лица, к которому она относится.
6. Принцип равноправия форм документов. Документ, представленный в электронной форме, не может быть лишен юридической силы только на том основании, что он составлен в электронной форме. Каждый документ, предусмотренный любым нормативным актом, должен сохранять юридическую силу при переводе из одной формы представления в другую. Должно быть исключено закрепление специального порядка перевода из одной формы представления в другую для отдельных типов документов. Лицам, предоставляющим документы в государственные органы, должна быть гарантирована возможность предоставлять документы на носителях, наиболее удобных для этих лиц. При этом государственный орган должен выдавать лицу документ на носителе, наиболее удобном для этого лица. Законодательно должно быть предусмотрено не менее двух форм предоставления документов – на бумажных носителях или в электронном (цифровом) виде.

2.5. Отраслевыми принципами регулирования телекоммуникационного рынка являются:

1. Принцип устранения неоправданных барьеров доступа на рынок новых участников. Меры, ограничивающие доступ на рынок новых участников, могут применяться только в том случае, если открытие рынка для свободного доступа невозможно в силу технических особенностей деятельности на данном рынке. Ограниченные ресурсы, с использованием которых связана деятельность на рынке, должны распределяться таким образом, чтобы они могли использоваться максимально возможным количеством участников. Запрещается ограничение доступа на рынок по мотивам нецелесообразности наличия на рынке множества участников.
2. Принцип единства телекоммуникационного пространства на всей территории РФ. Телекоммуникационная инфраструктура должна развиваться на основе единой системы федеральных стандартов, устанавливающих интерфейсы и протоколы, обеспечивающие сквозную совместимость телекоммуникационных сетей. Региональные стандарты, стандарты отраслей и отдельных производителей должны согласовываться между собой. Разработчики стандартов должны принимать меры к их публикации и гармонизации до введения стандартов в действие. Правила осуществления деятельности операторов связи и условия предоставления телекоммуникационных услуг не должны различаться в зависимости от региона, где они осуществляются.
3. Принцип разделения функций определения правил регулирования, разрешения споров и участия в коммерческой деятельности на рынке. Государственный орган, устанавливающий правила деятельности участников рынка, не должен осуществлять разрешение споров, связанных с этой деятельностью. Орган, разрешающий указанные споры, не должен быть подконтролен органу, установившему правила и контролирующему их исполнение. Организации, непосредственно занимающиеся коммерческой деятельностью на телекоммуникационных рынках, не могут осуществлять функции государственного регулирования и разрешения споров на этих рынках.
4. Принцип приоритетности мер по созданию условий для конкуренции перед мерами прямого государственного вмешательства в функционирование рынка. Основной задачей государственной политики в телекоммуникационном секторе должно стать создание условий для эффективного действия рыночных механизмов. Меры прямого государственного вмешательства в деятельность рынка могут приниматься только при серьезных сбоях конкурентных рыночных механизмов либо при серьезной монополизации того или иного сектора данного рынка.

2.6. Правовое регулирование оборота объектов интеллектуальной собственности должно основываться на следующих отраслевых принципах:

1. Принцип разграничения частно- и публично-правового регулирования вопросов доступа к информации и информационным ресурсам и вопросов исключительных прав на эти объекты. Вопросы, связанные с реализацией исключительных прав, подлежат регулированию нормами гражданского законодательства на основе частноправовых начал. Вопросы доступа к информации и информационным ресурсам, ограничения и защиты прав на включаемую в информационные ресурсы информацию подлежат регулированию средствами публичного права в целях защиты публичных интересов.
2. Принцип гармонизации национально-правового и международно-правового регулирования оборота объектов интеллектуальной собственности. Национальное законодательство об интеллектуальной собственности должно соответствовать всем новым подходам, вырабатываемым на уровне международных организаций с целью интеграции правового регулирования оборота объектов интеллектуальной собственности в различных странах. Права отечественных правообладателей и иностранных лиц должны пользоваться равной правовой защитой на взаимной основе.
3. Принцип согласования правил регулирования оборота различных объектов интеллектуальной собственности (товарных знаков, фирменных наименований, объектов авторского права). Осуществление прав правообладателя на один вид объектов интеллектуальной собственности не должно нарушать прав правообладателей на другой вид объектов в случае пересечения сфер использования объектов. В случае возникновения конфликтов между правообладателями различных объектов (например, товарных знаков и объектов авторского права – литературных героев, названий произведений) такие конфликты должны разрешаться на основе специально разрабатываемых правил, гарантирующих сохранение баланса интересов указанных лиц.

2.7. Регулирование отношений, связанных с защитой информации, должно опираться на следующие отраслевые принципы:

1. Принцип раздельного правового регулирования деятельности, связанной с технической защитой информации, деятельности в области криптографии и деятельности по удостоверению ЭЦП и выдаче ключей ЭЦП. Для всех указанных видов деятельности должны создаваться правила, учитывающие специфику конкретного вида деятельности. К лицам, занимающимся одним из указанных видов деятельности, не могут предъявляться требования, вытекающие из актов, регулирующих другие виды деятельности, хотя бы данная деятельность и подпадала под формальные признаки, устанавливаемые в таких актах.
2. Принцип дифференциации требований к средствам защиты информации и средствам ЭЦП в зависимости от уровня их надежности и сферы их использования. Должно разграничиваться регулирование средств защиты информации, предназначенных для использования в сфере обороны и безопасности, и предназначенных для гражданских целей. Уровень надежности применяемых средств защиты информации и средств ЭЦП должен быть явно определен для пользователей. Требования к надежности указанных средств, устанавливаемые и контролируемые государством, должны различаться в зависимости от заявленного уровня их надежности. Ограничения, вводимые на оборот средств защиты информации, не могут быть обусловлены избыточностью уровня защиты, предоставляемой такими средствами.
3. Принцип свободы разработки и использования средств защиты информации для частных целей. Средства защиты информации (в том числе технической защиты), средства ЭЦП могут свободно разрабатываться организациями и гражданами для использования в своих личных целях либо в корпоративной сети организации. Средства, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц, должны проходить проверку на предмет подтверждения их соответствия заявленному уровню надежности.
4. Принцип разделения функций разработки средств защиты информации и ЭЦП и осуществления проверки надежности указанных средств. Организации, осуществляющие разработку, распространение и техническую поддержку средств защиты информации, оказывающие услуги по защите информации либо по выдаче и удостоверению ключей ЭЦП, не могут наделяться функциями контроля за указанной деятельностью или обязанностями по проверке соответствия средств защиты информации (средств ЭЦП). Органы, осуществляющие контроль за оборотом средств защиты информации и средств ЭЦП, не могут заниматься деятельностью по разработке указанных средств, оказанием услуг по защите информации, удостоверению и выдаче ключей ЭЦП. Указанные ограничения распространяются и на лиц, аффилированных с органами и организациями, осуществляющими данные виды деятельности.

2.8. Государственный контроль за деятельностью в области электронной коммерции должен соответствовать следующим отраслевым принципам:

1. Принцип приоритета саморегулирования над прямым государственным регулированием. Государственная политика в области электронной коммерции должна быть направлена на создание эффективных механизмов саморегулирования участников деятельности в области электронной коммерции. Вмешательство государства должно осуществляться только в случаях, когда в результате сбоев или неразвитости механизмов саморегулирования создается угроза нарушения прав участников деятельности в области электронной коммерции. При создании саморегулируемых организаций участников данного рынка им могут передаваться отдельные государственные полномочия по регулированию данного рынка.
2. Принцип ограниченности вмешательства государства в деятельность участников электронной коммерции. Вмешательство государства должно обеспечивать защиту прав и законных интересов участников деятельности в области электронной коммерции. Указанная цель должна являться единственной целью государственного вмешательства. Ограничение автономных действий участников в иных целях не допускается.
3. Принцип интернационализации правового регулирования электронной коммерции. Национальные правила и нормы, регулирующие деятельность в области электронной коммерции, должны соответствовать основным подходам, выработанным в международной практике и обеспечивать возможность свободного совершения коммерческих операций вне зависимости от местонахождения участников (на территории РФ или за границей).