Саратов 2007

Автор: Гильмиярова Айгуль Фаридовна

Специальность: 12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право

Диссертация выполнена на кафедре экономико-правовых дисциплин Восточного института Экономики, Гуманитарных наук, Управления и права

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Мировой опыт убедительно свидетельствует о том, что малое предпринимательство – важнейшая составляющая экономики. Его развитие влияет на формирование нового социального слоя в обществе – средний класс, на экономический рост, на рост занятости, на структуру и качество валового национального продукта, на ускорение научно-технического прогресса, на развитие конкуренции, на повышение экспортного потенциала, на лучшее использование местных сырьевых ресурсов, на создание естественной социальной опоры общественному устройству. Не преувеличивая значения малого предпринимательства, необходимо отметить, что его роль в удовлетворении нужд населения достаточно велика, особенно в современных условиях рыночного хозяйства.

42 млн. россиян находятся за чертой бедности. Но среди бедняков немало тех, кто мог бы самостоятельно вывести себя из этого унизительного состояния, будь на то условия. Рецепт борьбы с бедностью – развитие малого бизнеса. Это реальный шанс на лучшую жизнь для каждого россиянина. Крупным и растущим средним предприятиям необходим «бурлящий слой» малых фирм, конкурирующих за контракт, конкурирующих в качестве. Но этих малых компаний практически нет.

По результатам очередного совместного исследования «Условия и факторы развития малого предпринимательства в регионах России» Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» и ВЦИОМ: малый бизнес беден и постоянно находится на грани выживания .

Представляется, что цивилизованное развитие малого предпринимательства в Российской Федерации возможно только при наличии концептуально-стройной системы организации его управления.

В этой связи встаёт крупная научная и практическая проблема: подвести под складывающиеся организационно-правовые предпосылки развития малого предпринимательства Российской Федерации прочные научные основы, в том числе и в сфере административно-правового регулирования. Остро стоит проблема упорядочения внутрисистемного нормативного регулирования, решение которой предполагает разграничение и согласование функций управления малым предпринимательством на федеральном, региональном и местном уровнях власти. Нерешёнными остаются вопросы определения государственного регулирования. Не определены приоритеты государственной правовой политики в сфере малого предпринимательства. Не чётко определён административно-правовой статус объектов системы управления малым предпринимательством. Несмотря на принятие нового КоАП РФ в 2002 году, всё ещё проблемными остаются вопросы административной ответственности субъектов малого предпринимательства.

Объективная необходимость государственного управления малым предпринимательством основывается на несостоятельности и неполноте существующего законодательства. Вследствие этого возник вопрос о рассмотрении новой концепции правовой организации управления малым предпринимательством.

Несмотря на огромную работу, проделанную законодателем в связи с административной реформой, ощутимых результатов, связанных с установлением организационно-правовых условий для развития малого предпринимательства, нет.

Только общее перечисление проблем, связанных с административно-правовым регулированием малого предпринимательства, недостатки законодательной регламентации правовых условий осуществления предпринимательской деятельности, применения мер административной ответственности за их нарушения подтверждают вывод об актуальности темы диссертационного исследования.

Оценивая степень научной разработанности темы исследования, необходимо отметить, что несмотря на актуальность темы правового регулирования малого предпринимательства за последние 15-17 лет, современное состояние научных исследований по проблеме административно-правового регулирования малого предпринимательства характеризуется незначительным наличием диссертационных исследований и теоретических работ. Приходится констатировать, что диссертационные работы, касающиеся малого предпринимательства вообще, преимущественно написаны в области экономических наук. Следует отметить таких авторов, как А.Х. Каранашев, Л.Р. Магомаева, И.В. Мишурова, Л.И. Мясникова, А.С. Павловский, О.Е. Пильщиков, Л.С. Тишина, А.Б. Чудаков. Наиболее значимые исследования, так или иначе касающиеся затронутого вопроса в диссертациях сферы юридических наук имеются у Д.В. Беленьковой, Е.П. Губина, Ю.В. Капитанец, К.Б. Комарова, Н.Б. Могильниковой, К.Р. Садыкова, И.В. Чернякова, О.В. Шмалий. С точки зрения административного права исследования сферы малого предпринимательства получили разработку у Е.В. Юрченко. Значительные научные разработки административно-правового регулирования малого предпринимательства затрагиваются в докторской диссертации С.В. Алексеева.

Объектом исследования является содержание организационно- правовых отношений, складывающихся между исполнительной властью различных уровней и субъектами малого предпринимательства, результаты применения нормативно-правовых актов, касающихся регулирования малого предпринимательства в федеральном и региональном разрезах и варианты повышения эффективности государственно-правовой поддержки малого предпринимательства.

Предметом исследования является правовая организация управления малым предпринимательством, административное законодательство, связанное с регулированием малого предпринимательства, практика его применения и возможности дальнейшего совершенствования системы государственно-правовых мер в отношении развития малого бизнеса в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в выявлении, постановке и разрешении фундаментальных проблем современного административного законодательства, регулирующего малое предпринимательство и формулировании предложений по их разрешению.

В ходе данного научного исследования решались следующие задачи:

- изучить административно-правовой опыт, существовавший на протяжении большей части существования малого предпринимательства в России;

- выявить взаимосвязь государственной политики, государственного управления, государственной поддержки в сфере управления малым предпринимательством;

- определить место и роль государственного регулирования малым предпринимательством;

- изучить наиболее важные формы и методы государственного регулирования малого предпринимательства;

- исследовать систему управленческих органов, от деятельности которых зависит функционирование субъектов малого предпринимательства;

- раскрыть содержание административно-правового статуса объектов системы управления малым предпринимательством;

- рассмотреть существующую административно-правовую ответственность субъектов малого предпринимательства за правонарушения в сфере экономики.

Теоретическую и методологическую базу исследования составили концептуальные положения, содержащиеся в работах зарубежных и, преимущественно, отечественных учёных, государственных деятелей, юристов.

Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, М.И. Байтина, Н.В. Витрука, А.И. Демидова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, Д.В. Шутько, А.И. Щиглика, Л.С. Явича и других учёных.

Следует отметить, что фундаментальные теоретические исследования в области административного права и государственного управления реализовали в своих трудах такие учёные как А.Б. Агапов, С.В. Алексеев, А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, П.Т. Василенков, Е.В. Додин, Г.А. Дорохова, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, Ю.Н. Мильшин, В.И. Новосёлов, А.Ф. Ноздрачёв, Д.Н. Овсянко, Р.С. Павловский, В.А. Пертцикл, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, В.С. Пронина, Н.Е. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.

В основе диссертационного исследования использовались фундаментальные положения юридической и экономической наук, теория административного права и государственного управления.

Учитывая необходимость рассмотрения административно-правового регулирования малого предпринимательства на протяжении длительного времени, использовался исторический метод исследования. Законодательная основа государственного регулирования потребовала использования формально-логического метода исследования. Так как идёт тенденция к государственному регулированию малого предпринимательства на региональном уровне – использовался метод сравнительного анализа.

Эмпирическую основу работы составили результаты социологических и правовых исследований, проведённых в разные годы, статистические данные. Также эмпирической основой работы являются материалы изучения и обобщения практики действующих региональных Министерств по развитию малого предпринимательства в Российской Федерации, в частности, в Самарской области.

На защиту выносятся следующие основные положения, одновременно отражающие научную новизну:

1. В диссертационной работе предлагается ввести в теорию административного права следующее определение: государственное регулирование малого предпринимательства - это одна из функций государственного управления, суть которого состоит в установлении определённых правил (норм), (которыми должны руководствоваться коммерческие организации, отвечающие установленным российским законодательством критериям (признакам) отнесения к малым предприятиям и индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельностью без образования юридического лица), с целью упорядочивания отношений в российском предпринимательстве и базирующиеся на должным образом сформулированной и закреплённой в законодательных формах государственной правовой политике.
2. В итоге проведения диссертационного анализа возникла необходимость дать определение правовой политике именно в отношении малого предпринимательства. Предлагаем следующую формулировку: государственная правовая политика в сфере малого предпринимательства – это системная деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства в достижение следующих целей: повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, снижения уровня бедности и поднятия благосостояния населения страны.
3. Сложившаяся точка зрения о том, что государственная поддержка малого предпринимательства является неотъемлемой составной частью государственной экономической политики представляется дискуссионной. Политика призвана играть направляющую, координирующую, стимулирующую роль в отношении малого предпринимательства, содействовать совершенствованию механизма развития малого предпринимательства. На это должны быть направлены не только государственная экономическая политика, но прежде всего правовая. Вопросам экономической политики государства в сфере малого предпринимательства уделяется достаточно внимания. Однако правовая политика остаётся в стороне. В диссертации был обоснован вывод о том, что государственная поддержка малого предпринимательства – это составная часть прежде всего государственной правовой политики.
4. Проведённый диссертационный анализ показывает, что задачи по развитию малого предпринимательства, организации системы его поддержки, возлагаемые на региональные Министерства по развитию предпринимательства, не выполняются. На Министерства возложено слишком много функций по развитию предпринимательства вообще, и крупные предпринимательские структуры лоббируют свои интересы. В связи с этим интересы малых предпринимателей не учитываются. В целях устранения данного недостатка вносится предложение о необходимости в каждом из субъектов Российской Федерации создать Департаменты поддержки малого предпринимательства.
5. В диссертации предлагается сократить максимальный срок лицензирования для субъектов малого предпринимательства. Для этого необходимо дополнить ст. 9 п. 2 Федерального закона № 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»². Для дополнения предлагаем следующую формулировку: «Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении для субъекта малого предпринимательства лицензии в сокращённые сроки».
6. Проведённый анализ правовых норм показывает, что права лицензиата в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» не сформулированы и не нашли закрепления, права же лицензирующего органа прописаны подробно. В Законе существует определение обязанностей и ответственности соискателя лицензии и лицензиата. Автором диссертационного исследования предлагается внести перечень обязанностей и основания ответственности лицензирующего органа и его должностных лиц за несоблюдение законодательства о лицензировании и установленного единого порядка лицензирования.
7. В диссертации предлагается ст. 2 Федерального закона № 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»³, после общего термина «лицензирование», дополнить следующим определением: Лицензирование деятельности субъектов малого предпринимательства – это процесс административно-правового регулирования предпринимательских отношений, имеющий целью обеспечение нормального соотношения частных интересов субъектов малого предпринимательства с публичными интересами общества в целом.
8. На сегодняшний день возникает необходимость о предложении выделения административной ответственности именно субъектов малого предпринимательства. КоАП РФ не разделяет административную ответственность субъектов малых предпринимателей и крупных предпринимателей. То есть и у первых и у вторых одна степень ответственности за допущенную ошибку. Административная ответственность применяется в качестве карательного инструмента и сдерживающего фактора развития малого предпринимательства.

Предлагаем следующую формулировку в виде дополнения главы 2 КоАП РФ статьёй 2.11: административная ответственность субъектов малого предпринимательства – это применение к физическим лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, предприятиям, обладающим соответствующей правосубъектностью малого предприятия и должностным лицам, являющимся руководителем малого предприятия, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством правил, норм и стандартов, преимущественно в виде административных штрафов к обозначенным субъектам за совершение ими административных правонарушений.

9. Анализ санкций в виде штрафов позволяет сделать вывод о необоснованной несоразмерности ответственности субъектов малого предпринимательства и должностных лиц, выступающих от лица государства. Например, правонарушения по этим двум статьям влекут за собой штрафы для граждан соответственно от 20 до 25 и от 15 до 20 МРОТ. Ответственность же должностных лиц за правонарушения в сфере лицензирования – в размере от 5 до 10 МРОТ. Но последствия правонарушения данного должностного лица могут оказать на экономику не менее негативные последствия, чем недобросовестность предпринимателя, а в некоторых случаях даже и более. В данном случае считаем необходимым предложить увеличение размеров штрафов с целью увеличения добросовестности должностных лиц по ч. 2 ст. 15.6 от 10 до 25 МРОТ.
10. Анализ правовых норм административной ответственности субъектов малого предпринимательства за нарушение законодательства о регистрации позволяет сделать вывод о том, что очевидно несоответствие диспозиций ч. 3 и 4 ст. 14.25. В этой связи вносим предложение усилить в части 4 ст. 14.25 ответственность правонарушителя (в данном случае должностного лица) в виде увеличения административного штрафа с 50 МРОТ до 150 МРОТ.

Научная и практическая значимость диссертационной работы. Результаты исследования целесообразно использовать в решении теоретических и прикладных вопросов, связанных с совершенствованием организации управления малым предпринимательством в Российской Федерации. Они могут быть полезными в совершенствовании нормативно-правовой базы, в повышении эффективности управления субъектами власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Реализация разработанной в диссертационном исследовании концепции организации управления малым предпринимательством в Российской Федерации может способствовать эффективному проведению реформ, целью которых является построение цивилизованного рынка и достижение темпов роста экономики, конкурентоспособности производства.

Также теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации могут быть использованы: в научных исследованиях по проблемам организации управления малым предпринимательством; в правотворческой деятельности государственных органов по совершенствованию механизма управления малым предпринимательством; в процессе преподавания соответствующих учебных курсов.

Апробация результатов проведённого исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Саратовского юридического института МВД России.

Основные положения и результаты исследования апробированы на научных, научно-методических и научно-практических конференциях, в частности, на секции «Различные аспекты научно-исследовательской работы преподавателей вузов» VI Российской научно-методической конференции «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе» (г. Самара, 2006 г.); секции «Различные аспекты научно-исследовательской работы преподавателей вузов» III Российской научно-методической конференции «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе» (г. Самара, 2005 г.); секции «Различные аспекты научно-исследовательской работы преподавателей вузов» II Российской научно-методической конференции «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе» (г. Самара, 2004 г.); Межвузовской научной конференции «Эпоха и личность», посвящённой Михаилу Дмитриевичу Челышову (1866-1915 гг.) (г. Самара, 2004 г.); на пленарном заседании I Российской научно-методической конференции «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе» (г. Самара, 2003 г.); на секции «Государственная и муниципальная поддержки малого предпринимательства: налоги, бухгалтерский учёт и право» Международной научно-практической конференции «Малое предпринимательство: состояние, проблемы, необходимость совершенствования и развития» (г. Екатеринбург, 2003 г.); на секции «Преподаватель вуза в учебном, воспитательном и научном процессах» Российской научно-практической конференции «Преподаватель вуза: условия и критерии эффективности работы» (г. Уфа, 2002 г.); на секции «Преподаватель, гуманитарные науки, их роль в профессиональной подготовке специалистов» Межвузовской научной конференции «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе» (г. Самара, 2002 г.); на секции «Актуальные проблемы образования в современной России» Межвузовской научно-практической конференции «Негосударственное образование в России: результаты, проблемы, перспективы» (г. Уфа, 2001 г.).

В том числе диссертант апробировал диссертационные идеи в научной работе, опубликованной в научном периодическом издании, включённом в перечень, утверждённый Высшей аттестационной комиссией, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций на соискание степени кандидата наук («Вестник Саратовского государственного аграрного университета им. Н.И. Вавилова»).

Структура диссертационного исследования. Исходя из поставленных целей и задач, диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя 6 параграфов и заключения. Каждый параграф призван решить конкретную задачу, ведущую к достижению поставленных автором целей. Также имеется библиография нормативных актов и специальной литературы.