Авторы: Рубен Ениколопов и Екатерина Журавская,
Центром экономических и финансовых исследований и разработок
Краткое содержание
Российская Федерация – огромное и очень разнородное государство, поэтому для успешного развития страны необходима эффективная система бюджетного федерализма. Существующая система не может решить проблем, стоящих перед страной. Ее недостатки обусловлены как неверной постановкой целей, так и собственно ее структурой, которая делает невыгодным для ее участников достижение заявленных целей.
Основной ошибкой в постановке целей существующей системы федерализма является то, что ее функционирование направлено на выравнивание уровня жизни граждан, вместо того, чтобы предоставить гражданам России равные возможности вне зависимости от места проживания.
Поэтому необходимо изменить существующую систему бюджетного федерализма, более того, расширить предмет идущего обсуждения о ее реформировании. Цель реформы – не в том или, по крайней мере, не только в том, чтобы оптимальным образом организовать торг регионов за средства центра (то есть, в конечном счете – за средства друг друга).
В России, унаследовавшей имперскую бюджетную систему Советского Союза, сложилась ситуация, при которой выделение трансфертов регионам происходит в основном по политическим мотивам. Отношения между различными уровнями власти строятся на основе неформальных договоренностей. При этом, как региональные, так и местные власти играют «с правилами», а не «по правилам». В случае местных органов власти это объясняется крайне низким уровнем их самостоятельности, вынуждающим их использовать любые возможные пути проведения самостоятельной политики.
Главный вопрос – создание стимулов к проведению эффективной политики для региональных и местных властей. В таком огромном государстве как Россия ключевым источником стимулов является экономическая децентрализация. В России, впрочем, отсутствуют практически все условия, необходимые для эффективности децентрализованной системы, например, законодательно ограниченная политическая централизация. В работе рассматриваются меры, необходимые для создания таких условий, а также обсуждается опасность чрезмерной централизации.
Возможности и издержки политической и экономической централизации отчетливо видны на пяти сценариях, первые три из которых могут быть реализованы в России:
- «Региональный феодализм» – сценарий по которому шло развитие в последнее время. Он ведет к возникновению неэффективной системы, в которой слабая центральная власть не обеспечивает целостность экономического пространства страны.
- «Мексиканское чудо» – оптимальный сценарий, в котором эффективность экономической децентрализации обеспечивается центральной властью, задающей единые правила игры и следящей заих выполнением.
- «Демократический централизм» –сценарий, в котором происходит чрезмерное увеличение влияния федеральной власти, приводящее к возникновению неэффективной централизованной системы.
- Китайский сценарий – сочетание экономической децентрализации с политической централизацией. Его реализация в России невозможна из-за отсутствия существующего в Китае много веков особого отношения к власти.
- Германский сценарий – сочетание высокой централизации доходов и децентрализации расходов, направленное на обеспечение единого жизненного уровня во всей стране. В России этот сценарий нереализуем как из-за отсутствия высококвалифицированной бюрократии, так и из-за высокого уровня неравенства между регионами.
Материал предоставлен Центром экономических и финансовых исследований и разработок