Шестоперов О.М.,
генеральный директор ИКЦ "Бизнес-Тезаурус"

Смирнов Н.В.,
эксперт НИСИПП

Мы продолжаем мониторинг ситуации с поступлениями налогов от малого бизнеса в муниципальные бюджеты, начатый нами в 2003 г. в статье “Распределение налоговых доходов от малого предпринимательства по уровням бюджета и роль налоговых поступлений от малого бизнеса в муниципальных бюджетах” (Шестоперов О.М., ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”, Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, апрель 2003 г., www.nisse.ru).

Позиция авторов в данном вопросе может быть сведена к одному тезису: чтобы налоговое бремя было посильным для малых фирм, чтобы они стремились вести свой бизнес в легальной экономике, а не в “тени”, а местные власти имели стимулы создавать благоприятные условия для развития бизнеса на своей территории основные налоговые поступления от малого бизнеса (прежде всего мелкого) должны быть сосредоточены на уровне муниципальных бюджетов.

В упомянутой статье мы уже упоминали причины, по которым на сегодняшний момент невозможно достоверно определить, каково в действительности распределение налоговых поступлений от малого бизнеса по уровням бюджета и оценить их роль в местных бюджетах. Более или менее приблизительно можно определить, какова эта роль на уровне изучения отдельного муниципального образования, в крайнем случае, региона. Мы же основываемся на общероссийской ситуации.

Напомним эти причины:

1. В статистике поступлений отдельно не выделяются субъекты малого предпринимательства, а имеющиеся открытые источники используют классификации по отдельным видам налоговых и других доходов бюджетов. В связи с этим достоверное определение пропорции распределения поступлений и доли налогов от малого бизнеса в общих поступлениях возможно только в отношении отдельных налогов (поступающих преимущественно от субъектов малого предпринимательства, например налоги на совокупный доход и налог на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица). Этих налогов и касается предлагаемая статья.
2. В открытых источниках (в частности, на сайте Минфина России
   www.minfin.ru) подробная разбивка поступлений перечисленных выше налогов по категориям плательщиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в отчетах об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов появилась только по итогам 2002 г. В свою очередь МНС России, собирающее аналогичную информацию, отдельно не выделяло в своих отчетах муниципальные бюджеты¹.
3. С 1 января 2003 г. вступило в действие новое законодательство, регулирующее специальные режимы налогообложения малого бизнеса: изменены ставки, критерии налогоплательщиков, порядок уплаты и другие параметры. Изменения коснулись и пропорций распределения поступлений этих налогов между бюджетами. С 1 января 2004 г. в налоговое и бюджетное законодательство снова были внесены поправки, в частности изменяющие пропорции распределения поступлений в пользу региональных и муниципальных бюджетов.

Пропорции зачисляемых платежей единого налога на вмененный доход (далее также – ЕНВД и единого налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения (ЕНУС) между бюджетом субъекта РФ и местным бюджетом до 1 января 2003 г. устанавливались решением органа государственной власти (законом) субъекта РФ и существенно различались от субъекта к субъекту, а также варьировались в зависимости от налога (ЕНВД имел большую “региональную” направленность в отличие от ЕНУС) и категорий плательщиков (поступления от индивидуальных предпринимателей направлялись большей частью в региональные и муниципальные бюджеты, что нельзя было сказать о поступлениях от юридических лиц – плательщиков единых налогов) (см. таблицу 1). С 1 января 2003 г. в связи со вступлением в силу новых глав Налогового кодекса по специальным режимам и изменений в Бюджетный кодекс пропорции изменены, причем за муниципалитетами закреплено 45% поступлений по налогам на совокупный доход (см. таблицу 2). В 2004 г. будут действовать новые пропорции – федеральный уровень “отказался” от своей части в пользу бюджетов регионов и с 1 января 2004 г. поступления налогов на совокупный доход будут делиться только между региональными и муниципальными бюджетами и внебюджетными фондами.

Данная мера, несмотря на свой запоздалый характер², видится рациональной с точки зрения принципов бюджетного федерализма и прогрессивной мерой по поддержке малого бизнеса. Поддержка малого бизнеса более эффективно должна осуществляться на региональном и муниципальном уровнях, и эта функция, а, следовательно, и источник ее финансирования должны передаваться на более низкий уровень, даже несмотря на то, что единые налоги заменяют и ряд федеральных или регулирующих налогов (в частности, НДС, налог на прибыль). Что касается системы ЕНВД, то увеличение доли налоговых поступлений в регион должно вызвать стимулирующий эффект, побуждающий власти субъектов РФ к созданию более качественного регионального законодательства о ЕНВД (в части, естественно, возможностей предоставленных новой главой Налогового кодекса о ЕНВД).

Источник: данные Минфина России и МНС России, расчеты авторов.

Таблица 2.

Можно заключить, что совокупная роль перечисленных налогов в формировании доходов местного бюджета по-прежнему невелика, а по итогам 2003 г. еще более сократилась. Из приведенной ниже таблицы 3, характеризующей структуру доходов местных бюджетов по итогам 2002 г. и 2003 г., видно, что в 2002 г. налоги на совокупный доход давали примерно столько же, сколько налог с продаж. Их доля в налоговых доходах муниципальных бюджетов составляла 4,7%, в общих доходах – 2,5%. Основную роль в этих поступлениях играл ЕНВД – 4,0% от налоговых доходов; при этом почти 3/4 поступлений ЕНВД составили поступления от плательщиков – индивидуальных предпринимателей. В поступлениях ЕНУС, составивших в 2002 г. только 0,7% налоговых доходов местных бюджетов, основную роль играли плательщики – юридические лица (около 80%).

Еще меньшую долю составил налог на доходы ПБОЮЛ – всего 0,3% в налоговых доходах муниципалитетов и 0,1% в общих доходах.

Рассчитано по данным Минфина России.

По сравнению с 2002 г. в 2003 г. доля ЕНВД как в налоговых, так и в общих доходах сократилась и составила, соответственно, 1,7% и 0,9%. Основные причины снижения – сокращение доли муниципальных бюджетов по сравнению с фактически действовавшей в 2002 г. и сокращение поступлений этого налога (на 40% в реальном выражении), прежде всего за счет возврата излишней плаченных в 2002 году платежей, сокращения налоговой нагрузки по этому налогу в отдельных регионах и сокращения перечня видов деятельности, подпадающих под уплату этого налога. Доля ЕНУС выросла в примерно в 2 раза и составила, соответственно, 1,4% и 0,7%. Свою роль сыграли резкое увеличение числа плательщиков этого налога и поступлений (почти в 2 раза в реальном выражении³), а также увеличении доли муниципальных бюджетов по сравнению с фактически действовавшей в 2002 г. Увеличение поступлений ЕНУС в муниципальный бюджет, однако, не перекрыло сокращение поступлений по ЕНВД. В итоге в 2003 г. роль налогов на совокупный доход в муниципальных бюджетах в среднем сократилась (их доля упала примерно в 1,5 раза и составила, соответственно, 3,2% и 1,6%, против 4,7% и 2,5% в 2002 г.).

В 2003 г. в доходах муниципальных бюджетов несколько увеличилась доля налогов на доходы ПБОЮЛ. Однако доля этого налога составила 0,36% в налоговых поступлениях и 0,19% в общих доходах, что, по сути, означает сохранение несущественной роли данных налоговых поступлений в муниципальных бюджетах.

Основную роль в формировании налоговых доходов местных бюджетов, как видно из таблицы 3, играли отчисления от налога на прибыль, муниципальная часть налогов на доходы физических лиц, налогов на имущество, а также налоги на товары (в т.ч. муниципальная часть налога с продаж, отдельные акцизы) и платежи за пользование природными ресурсами. Понятно, что в этих налогах есть определенная доля поступлений от субъектов малого предпринимательства и занятых по найму на малых предприятиях или у индивидуальных предпринимателей. Кроме того, определенный вклад малого бизнеса имеется и в той массе средств, которая “возвращается” в муниципальный бюджет из бюджета субъекта РФ в виде безвозмездных перечислений. Однако не представляется возможным вычленить в этих поступлениях доходы от малого бизнеса, основываясь на данных официальной статистики.

1. В 2003 г. доля ЕНВД в налоговых и общих доходах муниципальных бюджетов сократилась по сравнению с предыдущим годом. Причинами этого являются:

• сокращение доли муниципальных бюджетов по сравнению с фактически действовавшей в 2002 г.;
• возврат излишне уплаченных плательщиками ЕНВД в 2002 г. платежей по ЕСН;
• сокращение налоговой нагрузки по этому налогу в отдельных регионах;
• сокращение перечня видов деятельности, подпадающих под уплату этого налога.

2. В отличие от ЕНВД роль ЕНУС в муниципальных бюджетах выросла, что стало результатом следующих изменений:

• увеличения доли муниципальных бюджетов в распределении поступлений ЕНУС по сравнению с действовавшей в 2002 г.,
• увеличения числа налогоплательщиков и поступлений ЕНУС по сравнению с 2002 г.

Однако увеличение доли ЕНУС в доходах муниципальных бюджетах не перекрыло сокращение доли ЕНВД, что отразилось в снижении роли налогов на совокупный доход в целом.

3. При сохранении текущей ситуации в области регионального законодательства о ЕНВД и пропорциях распределения соответствующих налоговых поступлений между уровнями бюджета в 2004 г. (они не изменились по сравнению с 2003 г.) оптимистическое прогнозирование динамики роли ЕНВД в муниципальных бюджетах вызывает определенные сомнения. Основными факторами роста доли ЕНВД в муниципальных бюджетах на этом фоне являются значительное увеличение числа соответствующих налогоплательщиков (реализация данного фактора мало вероятна, так как в основном регионы уже используют систему ЕНВД в отношении всех предусмотренных законодательством видов предпринимательской деятельности⁴) и увеличение их налоговой нагрузки (реализация данного фактора нежелательна, так как ее результатом может оказаться сокращение сектора малого предпринимательства).
4. Что касается ЕНУС, то в 2004 г. его роль в муниципальных бюджетах вероятно понизится. С 1 января 2004 г. произошли изменения в общем режиме налогообложения, повысившие его “конкурентоспособность” среди налоговых режимов, такие как снижение ставки НДС до 18% и отмена налога с продаж (в отношение ЕНУС таких изменений не произошло - так, при отмене НсП ставка ЕНУС не уменьшена, хотя этот налог включен в единый налог, взимаемый по упрощенной системе). В любом случае доля муниципального бюджета так же, как и в случае с ЕНВД, в распределении поступлений этого налога остается прежней.
5. В этих условиях одним из важнейших средств повышения роли налогов на малый бизнес должно восприниматься дальнейшее увеличение доли муниципального бюджета в распределении налогов от малого бизнеса (прежде всего налогов на совокупный доход). Особенно актуальным этот вопрос становится в ходе предстоящей в ближайшие несколько лет реформы местного самоуправления. Чтобы увеличить стимулы муниципальных властей к поддержке малого бизнеса, необходимо и далее увеличивать долю налоговых поступлений от малого бизнеса в муниципальные бюджеты, в частности путем дальнейшего изменения пропорций распределения поступлений от ЕНВД и ЕНУС в пользу муниципальных бюджетов. Добиться этого можно путем установления новых пропорций на федеральном уровне, либо путем предоставления регионам права перераспределения доли консолидированного регионального бюджета в пользу бюджетов муниципалитетов с закреплением минимальной доли последних.