Москва, 2005

Руководство проектом: Буев В.В., Литвак Е.Г.

Авторы текста: Буев В.В., Крючкова П.В., Литвак Е.Г., Мигин С.В., Степанюк К.В., Смирнов Н.В., Соболь Д.В., Шамрай А.А.

Данное издание подготовлено на основе проекта, выполненного по заказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и публикуется в целях общественного обсуждения.

Опубликовано в 2005 г.

© 2005, авторские права принадлежат АНО «НИССИП», коллективу авторов.

Все права защищены.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Анализ существующей ситуации в области применения различных административных методов государственного регулирования предпринимательской деятельности

2. Анализ зарубежного опыта создания единой системы регламентации предпринимательской деятельности

3. Предложения по формированию системы оценки рисков, возникающих при осуществлении различных видов предпринимательской деятельности в целях дифференциации методов регулирования данных видов деятельности и созданию единой системы государственного регулирования предпринимательской деятельности

4. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности

5. соотношение форм оценки соответствия и рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности

6. Анализ состояния системы технического регулирования в России на 2004 год.

7. Подходы к разработке технических регламентов на основе директив ЕС.

Приложение 1. Описание схемы контроля в рамках Hazard Analysis Control Points (HACCP)

Приложение 2. список федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор.

Приложение 3. Директивы Европейского Союза, базирующиеся на концепции «нового подхода» к техническому регулированию

Библиография

СВЕДЕНИЯ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ

В настоящее время¹ процесс развития рыночных отношений в России наталкивается на целый ряд проблем как объективного, так и субъективного характера, среди которых одной из основных является избыточное и неэффективное государственное регулирование деятельности субъектов предпринимательства со стороны органов власти разного уровня подчиненности. Сегодня отсутствует баланс между формированием благоприятных условий деятельности хозяйствующих субъектов и защитой прав потребителей, общества, на которую в первую очередь и направлены разнообразные меры государственного регулирования.

Связано это с существующим дублированием функций между различными ведомствами, избыточностью предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствием обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику, к определению оптимального уровня «вмешательства», а зачастую злоупотреблениями, допускаемыми отдельными должностными лицами. В итоге, складывается ситуация избыточного государственного давления на предпринимателей, которое при этом не достигает целей государственного регулирования (в частности: защиты прав потребителей, обеспечения безопасности). Такое регулирование является неэффективным, оно не обеспечивает безопасность производимых предпринимателями продукции и услуг, а только увеличивает издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность.

В целом следует отметить, что в России в настоящее время не создана целостная и эффективная система государственного регулирования предпринимательской деятельности, и существуют следующие актуальные проблемы:

1. Пересечение и дублирование различных методов государственного регулирования в отношении одного объекта контроля.
2. Наличие множества сфер предпринимательской деятельности с избыточным государственным регулированием.
3. Недостаточное использование рыночных механизмов регулирования субъектов предпринимательской деятельности.

Для решения изложенных проблем в настоящее время необходима разработка и реализация Концепции административных методов государственного регулирования предпринимательской деятельности, определяющей направления формирования единой системы регламентации предпринимательской деятельности, в том числе методик доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность соотношения форм оценки соответствия и рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности, и некоторых других методических документов, а также создание системы технического регулирования в соответствии с принципами Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Конституция Российской Федерации (статьи 34, 35, 55) гарантирует право каждого на свободное использование своих способностей и имущества, т.е. право на свободу экономической деятельности. Это право может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Государственное вмешательство в осуществление предпринимательской деятельности возможно при наличии очевидных рисков. Так, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлен основной критерий определения лицензируемых видов деятельности: возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации при осуществлении конкретного вида деятельности.

Таким образом, лицензирование может применяться только для тех видов деятельности, осуществление которых несет очевидные риски нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Аналогичный подход, при условии формализации критериев понятия «очевидный риск», должен применяться и в отношении других методов государственного регулирования.

В этой связи представляется целесообразным формирование комплексной системы выбора методов государственного регулирования, в основе которого находится система оценки рисков.

Разработка данной системы должна, в первую очередь, включать формирование системы (в т.ч. понятийной и критериальной) оценки рисков. В зависимости от вида и уровня возникающих рисков государственное регулирование должно носить обязательный либо рекомендательный характер, а также варьировать методы и формы контроля. Кроме того, для определенных видов деятельности, риск при осуществлении которых невысок, могут применяться рыночные (негосударственные) механизмы регулирования: саморегулирование, страхование профессиональной ответственности и др.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется работа по проведению административной реформы. Одним из ключевых принципов проведения административной реформы является презумпция избыточности государственного регулирования. Данный принцип предусматривает обязательность доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность. В тоже время для реализации данного подхода также необходима разработка четкой методики оценки государственного регулирования, включающего механизмы оценки регулирующего воздействия, широко используемые в ЕС.

Еще одной сферой реформирования в настоящий момент является сфера технического регулирования. 27 декабря 2002 года принят Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступивший в силу 1 июля 2003 года. С этого момента началась разработка проектов технических регламентов – документов, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, а также процессам: производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции), а также предусматривающих правила и формы оценки соответствия за выполнением установленных требований.

Замена действующей системы обязательных требований к продукции и процессам производства (включающей в настоящее время как требования по безопасности, так и потребительские характеристики конкурентного характера) на совокупность обязательных требований только в отношении безопасности закладывает основу для формирования в России системы технического регулирования, соответствующей мировым стандартам.

Эта система предполагает переход на обязательное подтверждение соответствия в основном через декларирование соответствия и существенное уменьшение работ по обязательной сертификации.

В настоящее время идет первый этап реформы технического регулирования, начавшейся с вступлением в силу данного закона. Разработан ряд проектов технических регламентов, однако ни один технический регламент пока не принят.

В то же время важность данной реформы для выстраивания эффективной системы государственного регулирования предпринимательской деятельности обуславливает необходимость скорейшего построения отдельных элементов системы технического регулирования (обязательных требований, системы оценки рисков, оценки соответствия и др.), а также постоянного мониторинга действий, связанных с проведением реформы технического регулирования. Данный мониторинг должен стать основой для корректировки государственной политики в области технического регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.

Мониторинг должен осуществляться на основе ряда критериев и индикаторов, позволяющих оценить не только развитие государственной политики в этой области, но также оценить влияние реализуемых мер на общеэкономическую ситуацию в стране.

Исходя из перечисленных исходных положений, основными направлениями исследования в данной работе были следующие:

• Анализ существующей ситуации в области применения различных административных методов государственного регулирования предпринимательской деятельности.
• Анализ зарубежного опыта создания единой системы регламентации предпринимательской деятельности, проведения регулятивных реформ, разработки директив в области технического регулирования.

• Разработка предложений по формированию системы оценки рисков, возникающих при осуществлении различных видов предпринимательской деятельности в целях дифференциации методов регулирования данных видов деятельности и созданию единой системы государственного регулирования предпринимательской деятельности.

• Разработка комплекса предложений по созданию единой эффективной системы государственного регулирования предпринимательской деятельности.
• Разработка методики доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность.
• Разработка процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер
• Анализ состояния системы технического регулирования в России на 2004 год.
• Подготовка методики разработки норм технических регламентов на основе директив ЕС.

Основываясь на содержательных аспектах, результаты данной научной работы последовательно представлены в семи разделах. Вспомогательные материалы вынесены в приложения.