ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ И УСТРАНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ, РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ (EUROPEAID/114008/C/SV/RU)

Москва, 2005

Авторы: Шестоперов О.М., Калинина И.В.,

АНО «ИКЦ Бизнес-Тезаурус»

Авторский коллектив выражает особую благодарность Депутату Государственной Думы Российской Федерации – Заместителю председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по бюджету и налогам Е. А. Федорову за содействие в проведении исследования и ценные рекомендации, замечания и предложения, высказанные при подготовке предлагаемой брошюры.

Опубликовано в 2005 г.

© 2005, авторские права принадлежат Европейской Комиссии

Все права защищены.

Публикация, распространение или передача в любой форме всего издания или любой его части без предварительного письменного разрешения Европейской Комиссии запрещается.

Заявки на репродуцирование издания направлять по адресу:

Компания IMC Consulting Ltd., Россия, 124047, Москва, ул. Чаянова, д. 22, стр. 4.

Телефоны «Бизнес-Тезаурус»: 229-76-97, 229-85-61.

Данная брошюра подготовлена Компанией IMC Consulting Ltd в консорциуме с АНО «Информационно-консультационный центр «Бизнес-Тезаурус», «Euro consultants S.A.» и «EOCA».

Итоги, заключения и интерпретация документов, включенных в данный сборник, принадлежат только авторам и не отражают политику или точку зрения Европейской Комиссии, а также организаций, в которых работают авторы.

I. ВВЕДЕНИЕ

II. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ И КОДИФИКАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

III. РАЗРАБОТКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУРАХ

IV. ВЫВОДЫ

Приложение 1. Перечень кодификаций Российского законодательства за период с 1990 г.

Приложение 2. Некоторые систематизирующие законы, принятые в РФ с 1990 года

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Общеизвестно, что факторами, тормозящими социально-экономическое развитие России, в том числе ее инвестиционную привлекательность, являются малая правовая защищенность граждан, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций в отношениях с чиновником, отсутствие надежных гарантий их равноправия. Среди причин устойчивого сохранения подобного положения можно назвать закрытость исполнительных структур, непрозрачность и нерегламентированность процесса подготовки и принятия управленческих решений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц.

В тоже время, отмечается (либо, по некоторым сферам, до недавнего времени отмечалось) наличие значительного массива различных законодательных и подзаконных актов, регулирующих специальные виды административной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также напрямую регулирующих предпринимательскую деятельность. Данные акты зачастую противоречат друг другу не только с точки зрения материально-правового регулирования (регулирования сферы предпринимательской деятельности), но и по аспектам формального характера, то есть по вопросам процедур принятия индивидуально правовых актов и регулирования определенных областей деятельности предпринимателя.

Таким образом, массивность материального законодательства и «пробельность» четкого регулирования административных процедур порождают в совокупности сложно преодолимые барьеры для занятия предпринимательской деятельностью.

В данной связи уже с принятием Конституции РФ 1993 года, во многом ознаменовавшей реальное начало и направление демократических реформ, актуальными стали два блока проблем.

Во-первых, необходимо было упорядочить, систематизировать законодательство по различным сферам правового регулирования, заменив либо прежние систематизирующие акты (например, принятие нового Гражданского кодекса), либо разработать и принять новые систематизирующие акты (например, разработка концепции системы арбитражных судов в смысле принятия Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражно-процессуального кодекса РФ).

Во-вторых, необходимо было решить более общую проблему. Построение системы новых демократических отношений и реализация принципа правового государства требовали не просто регулирования систем и механизмов осуществления предпринимательской деятельности, но и выстраивания системы эффективных и «добрых» взаимоотношений между предпринимательством (и, конечно, гражданами в целом) и государственными органами по выполнению, с одной стороны, первыми правовых предписаний, а, с другой стороны, для эффективного осуществления государством своих публичных функций по предоставлению государственных услуг и государственной поддержки. В конечном итоге не обилие законодательных требований является самым большим тормозом (барьером) для занятия предпринимательской деятельностью, а отсутствие эффективных административных процедур.

Однако, если первая проблема – систематизация законодательства по материально-правовым и процессуально-правовым сферам решалась довольно активно, то вторая – разработка единых административных процедурных норм взаимоотношения гражданина и государства – была оставлена без должного внимания.

Это привело к тому, что административные процедуры либо устанавливались в отдельных актах, регулирующих ту или иную сферу, либо в принципе отсутствовали, и заполнение данной пробельности осуществлялось ведомственными актами отдельных государственных органов. В результате же такое «невнимание» к установлению единых (принципов) административных процедур во многом сводило многие предпринимаемые попытки систематизации законодательства к нулю (например, законодательство о регистрации прав) в том смысле, что преследуемая «систематизирующим» законодателем цель установления достаточного и функционального регулирования отношений в соответствующей сфере не достигалась.

Причем такой результат вполне закономерен: «…Там, где нет уверенности в своих правах, где царит произвол бюрократии, там нет места для рыночной экономики. В таком государстве не будут инвестировать ни иностранцы, ни собственные граждане»². Предпринимательству недостаточно наличия материальных норм. Ему необходимы ясные и доступные процедуры реализации.

В принципе, нельзя сказать, что государство не осознавало и не осознает потребность предпринимательства в повышении прозрачности процедуры принятия решений и действий органов власти, в гарантии прав на получение ответов на запросы, адресованные органам власти, в сокращении временных издержек взаимодействия с органами власти. Обратной стороной стало бы и повышение эффективности работы государственного аппарата, и снижение их издержек, что должно быть выгодно и государству в целом.

С данной целью, в частности, в последние два года был разработан и принят целый ряд административных регламентов – подзаконных актов, регулирующих порядок взаимодействия различных государственных органов между собой и с частными лицами. Примером может служить Регламент организации работы с налогоплательщиками, утвержденный Приказом МНС от 10.08.2004 № САЭ-3-27/468@ (ред. от 16.09.2004, с изм. от 23.05.2005). Однако такие регламенты все же не могут решить главной проблемы регулирования административных процедур, поскольку это – ведомственные акты (они нацелены преимущественно на решение внутриведомстрвенных проблем) и их «внешний» эффект чрезвычайно ограничен.

Таким образом, в контексте развития законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, вопрос о принятии единого акта об административных процедурах остается наиважнейшим и чрезвычайно актуальным. Речь идет об акте, который бы установил обязательные единые принципы (стандарты) процедурных взаимоотношений государственного органа и частного лица, а также урегулировал бы как минимум общие административные процедуры и заложил основы специальных процедур.

В настоящей работе речь пойдет о состоявшейся в Российской Федерации систематизации различных сфер, прямо или косвенно касающихся регулирования предпринимательской деятельности с указанием на то, в какой степени такой систематизацией была решена и проблема установления (единообразных) процедурных правил.

Затем будет рассмотрен вопрос о необходимости создания единого акта, который бы включал в себя единые правила административных процедур, и о том, какие принципы должны быть положены в основу такого нормативного акта и какова должны быть сфера его регулирования. За основу буду взяты, помимо прочего, уже длительное время обсуждающийся Проект Федерального закона «Об административных процедурах», внесенный в Государственную Думу РФ депутатом В.В. Похмелкиным – в качестве официального проекта, а также инициативный проект Федерального закона «Об административных процедурах», разработанный Фондом «Конституция» и представленный общественности в качестве гражданской инициативы.