(Из материалов VII международной научной конференции
"Модернизация экономики и государство", 4 - 6 апреля 2006 г.)

Для современной российской экономики характерен разрыв между нормативной и реальной моделями ее институциональной организации. Нормативная модель складывается из установленных в стране формальных норм, правил и механизмов их применения. Реальная модель представляет собой совокупность сложившихся формальных и неформальных норм, правил и практик их применения.

Реальная модель отношений власти и бизнеса характеризуется тем, что сформировались три относительно обособленные зоны их взаимодействия: белая, черная и серая. «Белая зона» основывается на создании единых правил игры для всех предпринимателей и на неизбирательном их принуждении к выполнению данных правил. «Черная» и «серая» зоны, напротив, предполагают создание преференциальных режимов для предпринимателей, и избирательное применение санкций со стороны государства. Принципиальное различие между ними состоит в целях и наборе инструментов создания этих режимов. Отношения «черной зоны» основаны на индивидуальных корыстных интересах чиновников, а инструментом достижения интересов предпринимателя оказываются взятка, вовлечение в бизнес чиновника. Отношения «серой зоны» построены на интересе выполнения властью своих публичных функций и заинтересованности сторон в выживании территории. Инструментом достижения интересов предпринимателя становится добровольно-принудительный взнос в дофинансирование территории его размещения. При этом под «дофинансированием территорий» следует понимать разнообразные, формально не регулируемые вложения бизнеса в территории (на благоустройство, в инфраструктурные проекты, на социальные программы власти и т.п.), которые организуют и координируют органы власти.

Возникновение «серой зоны» взаимодействия власти и бизнеса следует рассматривать в контексте институциональной динамики в направлении «деформализации правил». Данное понятие было введено в оборот применительно к России В. В. Радаевым. Оно означает «трансформацию институтов, в ходе которой формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения»¹. При этом выделение специфики «серой» зоной позволяет нам дать более широкую трактовку деформализации правил.

Во-первых, преобладающим типом связей в «серой зоне» являются не деловые соглашения, а социальные нормы, т.е. устанавливаемые властью общие, но неформальные ограничения. Сложившаяся в российской экономике практика показывает, что власть часто вынуждена прибегать к обходным маневрам в интересах выполнения своих публичных функций, т.е. выдвигать требования к бизнесу, которые не могут быть представлены в виде нормативных актов. Ярким примером такого рода является призыв федеральной власти к крупному бизнесу отказаться даже от легальных способов сокращения налоговой нагрузки. На региональном уровне практики таких неформальных требований еще более разнообразны.

Эта ситуация отражает структурную слабость российского государства. Поэтому деформализация правил должна рассматриваться в тесной взаимосвязи с процессом его скрытой фрагментации, т.е. «утратой легитимным государственным аппаратом и его представителями монопольного контроля над применением силы, правосудием и сбором налогов, не сопровождающейся территориальным дроблением или открытым вызовом со стороны частных или неформальных силовых структур»². В этих условиях органы власти разного уровня превращаются в относительно самостоятельных «силовых предпринимателей», целевая функция которых соединяет общественную и частную мотивацию. В рамках «серой зоны» общественная мотивация является преобладающей, однако выполнение публичных функций достигается методами, предполагающими не ограниченное рамками закона использование силовых ресурсов.

Во-вторых, институциональный компромисс, связанный с деформализацией правил, нам представляется иначе. По В.В. Радаеву, он состоит в том, что «агентам позволяется не соблюдать в определенных пределах установленные формальные правила»³. Поскольку власть выдвигает бизнесу дополнительные неформальные требования, то институциональный компромисс должен включать согласие агентов соблюдать как обязательные эти требования.

Третье отличие нашей позиции состоит в иной трактовке источников процесса деформализации правил. В.В. Радаев рассматривает их преимущественно в контексте заинтересованности российской бюрократии в воспроизводстве и расширении «черной зоны» в её взаимодействии с бизнесом. На наш взгляд основой этого процесса является устойчивое несоответствие между обязательствами местных властей по производству общественных благ и обеспечению социальных гарантий и легальными источниками их финансирования. Разрастание «серой зоны» связано с динамикой межбюджетных отношений. В условиях острого трансформационного кризиса федеральная власть пошла по пути раздачи социальных льгот, финансирования которых было спущено на региональные и местные бюджеты. Одновременно она снизила долю региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете. Жизнеобеспечение территорий оказалось в зависимости от добровольно-принудительных потоков ресурсов, которые формируются в результате идущего между властью и бизнесом торга. Власть предъявляет бизнесу требования по определенному объему дополнительных (сверх налогов) отчислений. Бизнес, в свою очередь, просчитывая выгоды от установления благоприятных для него отношений с властью, идет на соответствующие расходы.

Возникающие между властью и бизнесом отношения по дофинансированию территорий могут быть как персонифицированными, так и деперсонифицированными. В первом случае производится обмен обязательствами с конкретным предпринимателем. На региональном уровне это может быть персонифицированный обмен обязательств региональной администрации по обеспечению доступа к собственности в процессе ее приватизационного и постприватизационного передела на социальные обязательства бизнеса по сохранению рабочих мест, уровня заработной платы, социальной поддержки работающих и т.п. Такие отношения можно характеризовать как деловые соглашения. Во втором случае устанавливаются общие правила для бизнеса, желающего работать на данной территории в отношении различных параметров его деятельности (по созданию рабочих мест, по объему социальных расходов, по готовности откликнуться на просьбы администрации и т.п.). Они являются общими нормами, установливаемыми властью на неформальной основе.

Дополнительные неформальные требования власти к бизнесу при этом могут иметь как неявный, так и явный характер. Во втором случае они фиксируются в определенных документах, происходит формализация достигнутого институционального компромисса, т.е. его легализация и документальное оформление. Примером установления явных деперсонифицированных правил поведения бизнеса на территории Кемеровской области является заключение соглашений о сотрудничестве с отдельными компаниями. Само заключение таких соглашений является общим требованием к крупному бизнесу. Поэтому систему этих соглашений можно рассматривать в качестве общепризнанной социальной нормы взаимодействия региональной власти и крупного бизнеса.

Примером формализации неформальных практик является также учреждение фондов для дополнительных отчислений бизнеса. Они становятся нормой, хотя определенный обмен обязательствами между бизнесом и властью здесь происходит - власти обещают некоторые гарантии «послушным» предпринимателям (для них облегчается регистрация, лицензирование, доступ к госзаказам и т.п.). Таким образом, общей тенденцией является постепенная формализация и деперсонификация отношений, возникающих в «серой зоне». Деловые соглашения в этой сфере постепенно замещаются принятыми на определенной территории нормами.

Кемеровская область внесла свой вклад в разнообразие институтов организованного дофинансирования территорий со стороны среднего и малого бизнеса. На муниципальном уровне основными формами привлечения дополнительных ресурсов бизнеса выступают «организованное спонсорство» и «квазиналоговые» сборы. «Организованное спонсорство» представляет собой участие бизнеса в финансировании разного рода проектов администрации (социальных, по благоустройству территорий и т.д.). Оно носит целевой характер, а «взносы» делаются предпринимателями преимущественно в «натуральной» форме. «Квазиналоговые» сборы представляют собой дополнительные, не предусмотренные законом платежи бизнеса в местный бюджет либо в специально создаваемые фонды. Это более упорядоченная форма взимания дополнительных отчислений с бизнеса, обеспечивающая для власти некоторую предсказуемость потока этих отчислений. Взимание квазиналоговых отчислений отличается частичной деперсонификацией отношений, наличием у предпринимателя определенного выбора (перечислять средства или нет, сколько перечислять, может быть вносить плату продукцией или услугами), достаточно высоким риском применения силового давления. К настоящему времени фонды дополнительных однопроцентных отчислений от фонда заработной платы учреждены во многих территориальных образованиях области. В обмен на добровольные отчисления власти обещают смягчение административных барьеров, учет рекомендаций, способствующих развитию предприятий, разработку программ поддержки бизнеса. Таким образом, муниципальная власть обуславливает выполнение своих нормативно установленных функций дополнительными отчислениями бизнеса.

В такой деформализации правил трудно не заметить преемственности с практиками, существовавшими в советской экономике. Предприятия ставились в такие условия, когда неформальные связи с поставщиками и обмен обязательствами с ними становились важнейшим способом ресурсного обеспечения выполнения плана. Кроме того, благополучие территорий было поставлено в зависимость от расположенных на них предприятий. Они создавали и содержали социальную инфраструктуру, осуществляли благоустройство территорий, оказывали разнообразную шефскую помощь, т.е. фактически дофинансировали местное развитие в условиях централизованного распределения ресурсов.

В новых условиях место «плановой сделки» относительно степени напряженности плана и параметров его ресурсного обеспечения заняла «квазифискальная сделка». Предметом обмена в ней являются дополнительные обязательства бизнеса по дофинансированию территорий, с одной стороны, и определенные гарантии бизнесу, предоставляемые властью, с другой стороны. Как и плановая, «квазифискальная» сделка становится типичной практикой хозяйственных отношений. Она не связана с предоставлением каких-либо преференций бизнесу, хотя и формирует различные по тяжести для отдельных предпринимателей дополнительные финансовые обязательства. Речь идет об установлении общих для всех правил доступа к ресурсам территории.

Как отмечают сами предприниматели, в практиках дофинансирования территорий нет ничего принципиально нового. Подобное отношение предпринимателей оказывается более глубоким, чем многие утверждения в современной экономической литературе о «безграничных аппетитах» чиновников. Дело не просто в этих аппетитах, а в том, как в постсоциалистическую эпоху шло перераспределение полномочий по содержанию социальной сферы. Произошло нормативное перераспределение ответственности за социальную и прочую инфраструктуру территорий между бизнесом и властью, ее различными уровнями. Это перераспределение не было обеспечено соответствующим перераспределением финансовых ресурсов.

В результате институциональные инновации по освоению новых механизмов финансирования местного развития были во многом блокированы разрывом формальной ответственности и реальных финансовых потоков. При этом институциональная инерция, обусловившая фактическое восстановление ранее известных практик участия предприятий в содержании социальной сферы и в благоустройстве, получила дополнительный импульс от политики формальной либерализации. На институты неформальных изъятий, основывающиеся на сохранившемся социальном капитале, был предъявлен масштабный спрос.

Сохранение и развитие неформальных практик дофинансирования территорий связано с действием двух эффектов. С одной стороны, эффекта долговечности социального капитала. Во главе регионов и муниципалитетов, а также отдельных предприятий остались руководители, имеющие опыт работы в условиях советской экономики. Им хорошо знакомы образцы решения проблем территорий с использованием ресурсов предприятий, у них сохранились соответствующие социальные связи. Эффект долговечности социального капитала создал таким образом возможность разрастания практик неформального торга власти и бизнеса. Необходимыми они стали в результате действия другого эффекта – эффекта сопряжения норм. Действующая система межбюджетных отношений предполагает появление практик перекачивания ресурсов бизнеса на нужды территорий, так как без них они потеряли бы свою жизнеспособность. При этом продолжается накопление социального капитала, лежащего в основе институциональной инерции взаимодействия власти и бизнеса на местах.

Таким образом, деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса оказывается проявлением зависимости от траектории предшествующего развития. Следует признать, что реально идущее в стране переопределения прав хозяйствующих субъектов происходит в форме восстановления прежних (советских) схем взаимодействия власти и предприятий, прикрываемых тезисами о росте «социальной ответственности» бизнеса и развитии «социального партнерства». Власть, и бизнес находят разные основания для обоснования своей позиции и действий в рамках достигнутого институционального компромисса по дофинансированию территорий. Формальным основанием для обеих сторон является несовершенство действующей системы межбюджетных отношений. Нормативное основание региональная и муниципальная власть находят в реальных практиках действия других властных структур различного уровня. Предприниматели находят его в поведении крупного бизнеса, вступающего в соответствующие отношения с федеральной властью. Этические основания наиболее сильны. Для власти – это указание на восстановление справедливости в распределении полномочий и потоков ресурсов, их обеспечивающих. Для бизнеса – это понимание необходимости решения сложных инфраструктурных и социальных проблем территорий. Утилитаристское основание для власти состоит в демонстрации собственной эффективности как управленцев, для предпринимателей – в стабилизации внешней среды хозяйственной деятельности, а иногда и в получении определенных преференций. Принудительное основание особенно действенно для предпринимателей, которые попадают под различного рода давление властей. Таким образом, деформализация правил становится распространенной практикой подстройки вводимых формальных норм к существующей институциональной среде.

В разных регионах и муниципальных образованиях этот институциональный компромисс неизбежно различается по объему зафиксированных в нем взаимных обязательств. Обязательства бизнеса по дофинансированию и обязательства власти по гарантиям бизнесу определяются их переговорными позициями, которые зависят от целого ряда факторов. В Кемеровской области переговорные позиции власти (прежде всего, региональной, поддерживающей своим авторитетом муниципальную власть) очень сильные. Это определяет широкое распространение практик деформализации взаимодействия власти и бизнеса, их складывание в общую систему норм.

Возникновение системы общих неформальных норм не могло стать результатом только спонтанных институциональных изменений. Его следует рассматривать в контексте локального институционального проектирования. Это означает, что в данном случае мы имеем дело с искусственными институтами, представляющими собой конструкции, которые созданы человеческими действиями, осуществляемыми в соответствии с идеальной нормативной моделью. В этой связи возникает вопрос о критериях разграничения спонтанных и преднамеренных институциональных изобретений. Мы согласны с тем, что о создании искусственного института можно говорить тогда, когда «субъект оценивает не только сам целенаправленный поведенческий акт, но и его системные характеристики, такие, как: включенность в более широкую совокупность взаимосвязанных действий; отдаленные последствия предпринимаемых шагов, их влияние как на непосредственно удовлетворяемую потребность, так и на некоторую их группу, распределенную во времени и/ или между различными субъектами; смысл намечаемых действий, роль и место их самих и их последствий в ценностном пространстве субъекта и т.п.»⁴.

Исторический опыт показывает, что доля таких институтов резко возрастает в периоды крупномасштабных социально-экономических преобразований. Предпринятая в нашей стране попытка реформирования экономики в институциональном плане была ориентирована на внедрение комплекса формальных институтов либерального типа. Она не просто столкнулась с мощной институциональной инерцией, но и породила альтернативные институциональные проекты, направленные на рекомбинирование исторически сложившихся институциональных структур. Данная модель реформирования ограничивает функции институционального проектирования преимущественно поиском оптимальных вариантов интерпретации, корректировки и легализации «спонтанно» сложившихся неформальных институтов. Она выступает как совокупность локальных проектов, реализуемых преимущественно на региональном уровне. Общность базовых подходов позволяет характеризовать их как разновидности определенного типа институционального проекта.

Целью этого проекта является восстановление в новых формах контроля над ресурсами территории со стороны консолидированной региональной властной элиты. Это восстановление опирается на традиции советской экономической системы, что служит одним из проявлений действия path dependence в условиях постсоциалистической трансформации. «Локальность» институционального проектирования заключается в целенаправленной ориентации региональной власти как субъекта институциональных изменений на территориальную сегментацию институциональной среды. Механизмы реализации этого проекта во многом определяются характером власти как субъекта институциональных изменений. Важно то, что в отечественных условиях она характеризуется реальной нерасчлененностью представительной и исполнительной ветвей при концентрации наиболее значимых функций в руках глав администраций. Последние не только возглавляют «исполнительную вертикаль», но и определяют основные направления деятельности соответствующего представительного органа, располагая серьезными рычагами влияния на депутатов.

Приход на пост губернатора Кузбасса А. Г. Тулеева, обладающего высоким уровнем персонального «отношенческого» капитала в виде доверия населения и разветвленной системы связей с представителями местных политической и бизнес элит, создало условия для реализации институционального проекта, направленного на формирование локальной системы правил игры, которая обеспечила превращение власти во владельца значительной части реальных прав собственности на основные экономические ресурсы региона. Опыт Кузбасса и других регионов показал эффективность такой стратегии как для выживания и развития экономики в условиях сложившейся в России институциональной среды, так и для укрепления позиций региональных лидеров в системе «статусных» торгов на бюрократических и политических рынках. В этих условиях укрепление «властной вертикали» по существу превратилось в выстраивание иерархии «хозяев» территорий.

Принятие федеральной властью «правильных» с либеральных позиций законов и «правильных» программ развития бизнеса в существующих условиях не дает ожидаемого результата. Ликвидировать основу институционального компромисса, лежащего в основе деформализации правил взаимодействия власти и бизнеса может только снятие проблем недофинансирования территорий. Поэтому в первую очередь следует обратить внимание на необходимость решения задачи обеспечения баланса между обязательствами и источниками финансирования на всех уровнях бюджетной системы. При этом возникает вопрос об отношении к сложившейся системе «региональных прав собственности», означающей контроль региональных и местных властей над ресурсами и предприятиями различных форм собственности. Опыт Китая свидетельствует, что данная система при определенных условиях способна выступить механизмом, стимулирующим рыночную и предпринимательскую ориентацию местных властей⁵. Для этого федеральный центр должен поставить региональные и местные органы власти в условия жестких бюджетных ограничений, ограничив региональный протекционизм. Это будет стимулировать их переориентацию на проведение политики «конкурентного федерализма».