(Из материалов VII международной научной конференции
"Модернизация экономики и государство", 4 - 6 апреля 2006 г.)

Современная практика муниципального управления, как профессиональная деятельность квалифицированных управленцев, все отчетливее приобретает черты корпоративного менеджмента, основываясь на использовании процессного, операционного, стратегического менеджмента, на управлении изменениями, привлечении совокупных, прежде всего социальных, ресурсов территориальной общины на благо ее развития. Принципиально новым в организации деятельности и управления локальных органов власти становится внедрение прокачественных методов управления, в основе которых находится переход на международные стандарты системы управления качеством ISO 9001:2000 в обслуживании органами местной власти граждан и туристов.

Подобная практика сертификации предоставляемых услуг органами государственной и местной властей получила достаточно широкое распространение в 80-90-х годах прошлого века в Америке и Европе, в частности в немецких, голландских, швейцарских, австрийских, чешских городах, а затем в польском городском самоуправлении; она усиливает основы гражданского общества и повышает качество функционирования власти как таковой.

В 2003 г. впервые в Украине (г. Бердянск), а затем частично в г. Гусеве (Калининградская область РФ) был адаптирован польский опыт внедрения международных стандартов системы управления качеством на муниципальные услуги ISO 9001:2000. Предпосылками внедрения международных стандартов управления качеством на услуги явились: первая – необходимость инновационного обновления формы и содержания управления в исполнительных органах местного и государственного управления, детерминированного трансформацией местного управления от отраслевого подхода к территориальному на основе сочетания функционального и пространственного развития;

вторая – потребность повышения эффективности работы органов местного самоуправления. Установлено, что при получении стандартной справки при обычном документообороте гражданин на ее получение затрачивает 14-16 часов, а чиновник – 1,5 часа, а при электронном документообороте временные затраты сокращаются в 10-15 раз. Технология обслуживания предпринимателей по принципу «единого окна» и внедрение в органах исполнительной власти внутреннего электронного документооборота – интранета являются подсистемой прокачественного управления администрацией;

третья предпосылка – прямое влияние на качество жизни жителей путем формирования: а) более этичной и более прозрачной власти; б) принятия обоснованных управленческих решений по интегрированному территориальному развитию; в) установления партнерских отношений власти и граждан. Муниципалитет (мэрия, горисполком, администрация) – можно образно представить как своеобразный магазин, в котором жители определенной территории выбирают главного менеджера-продавца, который и отвечает за организацию предоставления/продажи искомого ассортимента и необходимого качества услуг согласно наличия определенных предписаний, главными из которых являются Конституция страны, соответствующие Законы (Кодексы) в области муниципального развития и решения местных органов власти;

четвертая предпосылка – потребность «выруливания» муниципального менеджмента на дорогу мирового опыта и естественной адаптации международного опыта самоуправления и международных стандартов управления применительно к молодой демократии постсоветских стран.

…

Оценочные показатели интегрированного муниципального развития стран с переходной экономикой, рассчитанные специалистами Мирового Банка в трех областях политики - общественные институты, система социальной защиты населения и развитие частного сектора – свидетельствуют, что постсоветские страны меньше других регионов преуспели в создании благоприятной среды жизнедеятельности. Примерно в два и выше раза, уступая европейским странам в прозрачности и экономической эффективности принимаемых решений. Вполне очевидно, что Украине и России, в первую очередь, необходим значительный прогресс, как в сфере социальной защиты населения, так и в развитии частного сектора.

Определяющей целью указанного управленческого метода выступает достижение нового качества предоставления услуг гражданам, обращающихся в органы местной власти. Поставленная цель реализуется на основе разрешения следующих задач. Первая — построение современной системы управления качеством в процессе предоставления муниципальных услуг на основе гибкой организационной системы (организационная структура и культура) управления муниципалитетом. Вторая — повышение уровня квалификации и компетентности управленческих кадров. Третья — разработка информационной системы предоставления услуг в мэрии (управление информацией). Четвертая - применение стандартов ISO 9000 как реализация стратегии повышения конкурентоспособности муниципалитета и города в целом.

Нормы серии ISO 9000 касаются систем качества и управления качеством, очерчивая требования, которые может выполнить система управления качеством в той или иной организации. Однако норма ISO 9001 непосредственно не касается качества изделия или услуги – таковыми они становятся как результат и как следствие системы эффективного управления организацией.

Определение содержательных сторон прокачественного управления в процессе предоставления муниципальных услуг предполагает уточнения самой сути муниципальных услуг. Что собой представляет услуга? Самое распространенное определение – это блага, предоставляемые в форме деятельности. Естественно, что в этой ситуации, особенно в условиях трансформационного общества, административно-территориального реформирования структурировать ассортимент предлагаемых органами местной исполнительной власти услуг крайне важно. Во-первых, потому что местная власть «трудоустраивается» территориальной громадой и должна быть ей подотчетной. Во-вторых, сами граждане в условиях действия демократических норм и принципов должны осуществлять общественный мониторинг действий властей по предоставлению услуг постоянно, а не только во время избирательных кампаний.

В зависимости от формы предоставления можно выделить услуги прямого (выдача справок, разрешительных документов на ведение предпринимательской деятельности (создание системы «одного окна») и косвенного характера (услуги общественного потребления: благоустройство, общественная безопасность и т.п.). В более широком плане это деятельность муниципалитета по обеспечению городского развития, характер и формы которого определены национальным законодательством о местном самоуправлении.

По функциональному характеру услуги можно классифицировать на административные и управленческие [2, 22]. К первой группе относятся те услуги, предоставление которых строго регламентируется действующим национальным законодательством либо внутренними нормативно-правовыми актами. К примеру, предоставление ответа по запросу гражданина регламентируется по времени в течении семи рабочих дней. А выдача разрешительных документов на отвод земли под строительство частных строений – в течение 30 дней и т.п.

Управленческие услуги имеет собственную сложную структуру. По функциям можно выделять услуги информационно-аналитического характера (сбор, анализ, предоставление информации для граждан и для принятия решений), планирования и прогнозирования (генеральный план, стратегический план, ориентация предпринимателей на новые территории застройки, стоимость земли, разработка промышленной политики и т.п.), организационные (формирование и реорганизации структуры муниципалитета, разработка регламента по проведению фестивалей, праздников и т.п.).

Административные услуги по функциональному назначению подразделяются на услуги регулирующего характера и операционные услуги, реализация которых направлена на формирование заданного качества городской среды. Операционные услуги связаны с внутренним документооборотом в муниципалитете, выполнением работ, связанных с отчетностью в вышестоящие инстанции, перепиской с региональными и центральными властями, с мотивацией персонала муниципалитета. Такого рода деятельность, хотя и является функцией власти, однако «услугой гражданам, живущих в пределах соответствующей юрисдикции», не выступает. Очевидно, не всякая деятельность исполнительных органов власти является процедурой предоставления индивидуальных либо коллективных услуг гражданам, живущим в пределах соответствующей юрисдикции.

Таким образом, построение системы управления качеством муниципальных услуг основывается на выделении трех групп макропроцессов: процессы управления развитием территории; процессы предоставления административных услуг, урегулированных национальным и местным законодательством личным и коллективным потребителям; вспомогательные (обеспечивающие) процессы деятельности муниципалитета, а также процедуры контроля и коррекции действующих процессов.

Для каждого из этапов процесса предоставления управленческих услуг фиксируются: исполнители; поставщики входных данных; потребители исходных данных (результатов); показатели качества "входа" и методики их измерения; показатели качества "выхода" и методики их измерения; показатели качества процесса оказания услуги и методики их измерения; показатели качества ресурсов и методики их измерения. Все процессы связаны единой сетью. В управленческой практике, как правило, “выход” одного процесса есть “входом” другого процесса. Процесс может иметь несколько поставщиков входных данных и несколько потребителей исходных данных. Ресурсы, необходимые для выполнения процесса, могут принадлежать к различным группам: человеческие ресурсы; материальные ресурсы; финансовые ресурсы; информационные ресурсы; нематериальные ресурсы – технологии, стандарты, инструкции и методы.

В этих целях целесообразно посредством внутреннего аудита создание своеобразной карты каждого имеющего в подразделении исполнительного органа процесса, регламентировав его по времени, необходимых ресурсах для выполнения, идентификации ответственных и исполнителей, формах контроля качества, формах мотивации персонала, соответствующего документирования, разработки системы индикаторов по оценке эффективности работы задействованных в процессе служащих. Заинтересованность руководителей и служащих в проведении такой работы – первый шаг к повышению качества работы, услуг, в том числе и тех, которые непосредственно направлены гражданам через систему «одного окна».

Системный подход муниципалитета к прохождению внешнего аудита в городской мэрии позволил привести в порядок и сорганизовать огромный объем работы: произвести ревизию всего делопроизводства, пересмотреть функции и задачи многих управлений и отделов, реструктурировав их по ходу внедрения сертификации. Только обязательной документации подготовлено свыше 1600 листов менее чем за 1,5 года.

В системе управления качеством ISO 9001:2000 технология, процессы и процедуры производства муниципальных услуг жестко регламентированы.
Житель города обращается в созданный Центр предоставления услуг в мэрии к специалисту, знакомится и заполняет формы заявлений по возникшим проблемам, отдает необходимые документы и приходит в обозначенный инспектором время в Центр за уже готовым решением. В целях обеспечения слаженного и эффективного функционирования системы управления были пересмотрены функции отделов и отдельных работников, построена гибкая оргструктура управления и введены новые подразделения, налажено управление информацией, системой получения и выполнение решений, то есть внедрены современные методы корпоративного управления, адаптированные к управлению мэрией.

Орготделом горисполкома идентифицировано ассортимент услуг мэрии, состоящий из 305 наименований, по которым составлен каталог услуг, а по большинству из них разработаны информационные и технологические карточки услуг. В информационных карточках услуг отражено: наименование услуги; детально описана вся законодательная база, регулирующая предоставление подобной услуги - от Конституции Украины до решений сессий горсовета; обозначен отдел, который отвечает за подготовку готового решения; прописаны сроки выполнения; размер платы, если услуга носит платный характер; название органа или высшей инстанции, где можно обжаловать решение; приведен перечень необходимых документов по каждой услуге.

В технологических картах услуги определено начало и завершение процесса, время прохождения документов по отделам и подразделениям исполкома, количество и качество труда, необходимое для выполнения услуги (работы), отражаются необходимые материальные и информационные ресурсы, требования к рабочему месту специалиста. Эта система позволяет идентифицировать причину сбоя «производственной программы» подготовки документа (решения) в исполкоме практически на любом этапе и применительно к конкретному исполнителю.

...

Во-первых, на протяжении трех периодов наблюдается устойчивая тенденция к росту численности граждан, получивших качественные услуги в мэрии - за 2,5 года свыше 12 % граждан, что свидетельствует о востребованности создания Центра предоставления услуг в мэрии.

Во-вторых, анализ структуры обращений указывают высокие темпы прироста обращений и полученных гражданами услуг в отделах предпринимательства и архитектуры, что объясняется упрощенной системой налогообложения для физических лиц и открытием в городе 1.06.2005 г. Единого офиса регистрации предприятий по принципу «одно окно», а также активизацией деловой активности в связи с курортным сезоном. В-третьих, как свидетельствует анализ данных, проблемы коммунального хозяйства граждан являются наиболее острыми в социально-экономической политике муниципального менеджмента. Заметно возросло количество обращений граждан в отдел защиты прав потребителей и регулирования потребительского рынка, введенного в структуру управления немногим более года.

В-четвертых, зарегистрированы и набирают оборот обращения граждан и предпринимателей в другие отделы – организационный – преимущественно, по поводу разрешения на проведение праздничных шествий, пикетов и т.п.; в информационный отдел – по поводу предоставления информации для учебных и научных целей и др.

Двухгодичный опыт внедрение системы ISO 9001 в г. Бердянске позволил сделать определенные выводы:

1. Система управления качеством ISO 9001:2000 на муниципальные услуги является инвестицией в качество персонала, оптимизацию процессов использования ресурсов, услуг, работ, в имидж города как активного.

2. Инновационная модель – индикатор для инвесторов, активно разрабатывающих проекты инвестиционного освоения рекреационного комплекса города.

3. Установлено, что оптимальный срок для внедрения трансформаций в небольшом городе – 1,5-2 года, а условием реализации является систематическая работа команды по внедрению системы управления качеством на муниципальные услуги согласно требованиям ISO.

Справедливости ради, следует заметить, что узких мест и возникших проблем по ходу реализации системы управления качеством было немало. Так, осведомленность граждан и степень поддержки начинаниям властей желают оставлять лучшего. По результатам проведенного социологического исследования в апреле 2005 г. 1017 респондентов на вопрос «Поддерживаете ли Вы нововведения по системе управления качеством в муниципалитете ответило 985 чел. (96,853%), из них распределение ответов следующее: поддержку высказало 352 чел., частичную поддержку –197 чел., вообще об этом ничего не слышали – 348 чел., не поддерживают 88 чел. (рис.1).

Рисунок 1. Поддержка горожанами внедрения международных стандартов
управления качеством ISO 9001:2000 на муниципальные услуги

К урокам, о которых нельзя не сказать явилось преодоление непонимания философии системы управления качеством, молчаливого сопротивления новациям, иногда саботажа предписаний ответственными работниками на уровне отдельных подразделений мэрии. Отчасти это можно объяснить боязнью и нежеланием инноваций – одна их немолодых руководителей отдела буквально заявила, что лучше уволится, нежели станет осваивать компьютерную грамотность…

Резюмируя практику внедрения системы управления качеством ISO 9001:2000 на муниципальные услуги муниципальном менеджменте г. Бердянска, можно свести к двум результатам: 1) резкое снижение бюрократизма, коррупции, своеволия, равнодушия чиновников к проблемам и запросам жителей муниципального образования, проявившееся в сокращении очередей к ответственным работникам и уменьшению жалоб в областные и центральные органы власти; 2) изменение мышления у жителей общины, связанные с преодолением боязни и опасения органов власти, осознанием их социальной и гражданской защищенности, повышение степени обратной связи в системе отношений “власть – община - житель”, проявившееся в положительной оценке действий органов местной власти в процессе мониторинга.

Литература:

Полная версия доклада в приложенном файле (doc-формат, архив rar)