В содействии подготовке материала к исследованию автор выражает благодарность Крючковой П.В. (Фонд «Бюро экономического анализа»), Цыганкову Д.Б. (ИОПП, Институт оценивания политик и программ), Шестоперову О.М. (АНО «ИКЦ «Бизнес-Тезаурус»), Визгалову Д.В. (Фонд «Институт экономики города»), Балакиреву В.П. (Компания «Процесс Консалтинг»), Авдашевой С.Б. (ГУ-ВШЭ), Тамбовцеву В.Л. (МГУ) и Засимовой Л.С. (ГУ-ВШЭ).

Оглавление

Введение

Результаты исследования

1. Необходимость ОРВ
2. Заинтересованные стороны
3. Проблемы с проведением ОРВ в России
4. Перспективы развития ОРВ в России
5. Меры по содействию развитию ОРВ

Основные выводы

Список литературы

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Введение

Низкое качество многих принимаемых в России нормативно-правовых актов и их социально-экономические последствия заставляют задуматься о необходимости совершенствования механизмов принятия решений на государственном и региональном уровнях.

Одним из механизмов повышения качества нормативно-правовых актов, предлагаемым сегодня, является анализ коррупциогенности нормативных актов¹. Для этого были специально разработаны методики проведения подобного анализа². Безусловно, исключение коррупициогенных норм из существующих и принимаемых нормативных актов поможет в целом повысить их качество. Однако, не разделяя существующее мнение о том, что исключение подобных норм из законов позволит эффективно бороться с коррупцией, мы придерживаемся той точки зрения, что именно наличие коррупции в стране рождает коррупциогенные законы, которые впоследствии способствуют дальнейшему развитию коррупции, а не наоборот. Основные ресурсы следовало бы направлять на источник возникновения проблемы, а не на ее последствия. В западных странах, например, не возникает необходимости проводить анализ нормативных актов на коррупциогенность, поскольку западная практика написания проектов нормативных актов исключает возможность включения таких норм еще на стадии их написания.

Когда мы говорим об анализе на коррупциогенность, то речь идет о «юридической чистоте» регулирующих актов, но не их экономической целесообразности. Поэтому другим механизмом, призванным решить эту проблему, является оценка регулирующего воздействия. На сегодняшний день существующей информации по текущему состоянию ОРВ в России недостаточно, а источники, систематизирующие и обобщающие сложившуюся российскую практику ОРВ отсутствуют. Чтобы проанализировать текущее состояние оценки регулирующего воздействия в России, обозначить проблемы, связанные с ее проведением, и понять перспективы ее использования, нам пришлось провести экспертный опрос среди представителей организаций и институтов, которые в той или иной степени занимаются или занимались проведением подобного рода оценивания. Кроме этого, также были опрошены представители органов власти.

Изначально помимо интервью предполагалось проведение анкетного опроса представителей научно-исследовательских институтов, с помощью которого мы хотели проанализировать существующую практику проведения ОРВ в экспертной среде. Нас интересовали такие вопросы как, наиболее часто используемые при проведении ОРВ методы , характер данных, способы их сбора и анализа и т.д. Опрос экспертов, а также первые результаты заполненных анкет показали, что на сегодняшний день реально проведением ОРВ занимаются только несколько организаций, тогда как проводимые в других организациях исследования содержат только некоторые элементы ОРВ. Поэтому в связи с нерепрезентативностью и малочисленностью выборки пришлось отказаться от количественной оценки на основе анкетного анализа.

Таким образом, было проведено 11 экспертных опросов, и проанализировано 8 анкет. Среди опрошенных экспертов были представители организаций, занимающихся исследованиями в области корпоративного законодательства, подготовки обоснований технических регламентов, оценкой различных программ и политик, представители двух учреждений высшего образования (МГУ и ГУ-ВШЭ), а также работники Минэкономразвития РФ и Минпромэнерго РФ. Вопросы, задаваемые экспертам, и анкета представлены в Приложениях 1 и 2 соответственно, в Приложении 3 представлены некоторые результаты анкетного опроса.

Результаты исследования

1. Необходимость ОРВ

В результате проведенных интервью практически все без исключения опрошенные респонденты сошлись во мнении, что в России оценку регулирующего воздействия необходимо проводить если не во всех, то во многих сферах деятельности. В особенности такими сферами являются те, которые затрагивают интересы большого числа людей. При этом, в первую очередь назывались все вопросы экономического регулирования, то есть те, которые направлены на эффективное использование ресурсов. В меньшей степени необходимость проведения ОРВ эксперты связывали с вопросами социального регулирования, например, обеспечением безопасности условий труда, защиты прав потребителей и работников, охраной окружающей среды.

Основным аргументом, высказываемым в пользу проведения ОРВ была общая неудовлетворенность принимаемыми в России нормативно-правовыми актами и их неэффективностью. При этом ОРВ рассматривается как эффективный механизм отсеивания заведомо «неудачных» инициатив регулирования.

Ответы на вопрос, почему оценка регулирующего воздействия не проводится в России, полученные от представителей научно-исследовательских организаций, можно резюмировать следующим образом:

- политизированность процесса принятия решений, когда проведение ОРВ становится бессмысленным в связи с тем, что изначально ставится иная, чаще всего не экономическая, цель. Поскольку ОРВ необходима там, где ставится как минимум вопрос «надо или не надо вводить регулирование», то некомпетентная бюрократия, руководствуясь отнюдь не экономическими соображениями, выбирает заведомо единственный вариант: «однозначно надо» либо «однозначно не надо». Вопрос об альтернативах является в данном случае опасным для бюрократии, что и отвергает саму процедуру ОРВ;

- как следствие, политизированность самой оценки, когда в зависимости от системы построенных индикаторов ее можно повернуть в нужную для себя сторону;

- широкое внедрение процедуры ОРВ резко сокращает рентоориентированное поведение государственных служащих и возможности лоббирования интересов отдельными группами лиц, показывает, что часть ресурсов расходуется не рационально.

Ответы представителей органов власти на вопросы о необходимости и причинах отсутствия практики проведения ОРВ в России отличаются от ответов на те же вопросы, заданные представителям исследовательских организаций. Так, необходимость проведения оценки регулирующих актов представителями органов власти обосновывается разными причинами, но отнюдь не неэффективностью принятия регулирующих решений органами власти. По мнению представителей органов власти ОРВ необходима для:

- прогнозирования последствий принимаемых решений,

- выяснения системного влияния принимаемых решений на смежные отрасли и группы интересов, их обдуманность и взвешенность,

- повышения инвестиционной привлекательности страны, в следствие принятия аргументированных решений.

Вероятнее всего, неэффективность принимаемых нормативно-правовых актов осознается представителями органов власти, но не декларируется явным образомпо понятным причинам.

В то же время представители органов власти дали конкретные ответы на вопрос, почему ОРВ не проводится в России: - отсутствует воля по внедрению такой оценки, то есть отсутствует инициатива сверху;

- нет формальных оснований для проведения ОРВ, (нет четко прописанной процедуры: отсутствует соответствующая нормативная база, методика и рекомендации по ее проведению);

- отсутствуют необходимые специалисты и знания по проведению ОРВ;

- работа государственных служащих в режиме «цейтнот»;

- бюрократизированность системы принятия решений.

С нашей точки зрения все выше перечисленное является скорее не основными причинами отсутствия практики проведения ОРВ, а ее прямыми следствиями. Основной причиной является неразвитость в России механизма ответственности регулятора перед обществом, что в итоге и приводит к политизированности процесса принятия решений на государственном уровне, и отсутствию у государственных служащих стимулов к проведению оценки.

2. Заинтересованные стороны

Весьма логичными кажутся нам ответы экспертов на вопрос, кто должен быть заинтересован и кто реально заинтересован сейчас в появлении такой процедуры, как оценка регулирующего воздействия. Для наглядности полученные ответы сведены в одну таблицу, которая иллюстрирует идеальную и реальную картину, характеризующую роль различных групп в проведении ОРВ в России.

Таблица 1

Представления экспертов о сторонах, заинтересованных в проведении ОРВ

3. Проблемы с проведением ОРВ в России

Наряду с обозначенными выше причинами, оценка регулирующего воздействия в России не развивается в силу многих проблем, которые, обобщая, можно представить следующим образом:

1. отсутствует понимание, что оценка является эффективным способом принятия управленческих решений, в т.ч. на государственном уровне. В частности отношение к оценке вообще, (не только к оценке регулирующего воздействия), носит оттенок субъективности и характер ненаучности ее проведения;
2. сложившаяся практика инерционного принятия регулирующего решения, когда изначально пишется текст проекта нормативно-правового акта, а потом уже все сопроводительные документы, в том числе пояснительные записки и финансово-экономические обоснования. так как решения на государственном уровне носят политически-конъюнктурный характер, возникает проблема подстраивания оценки в систему принятия решений;
3. отсутствует убеждение, что проведение оценки, равно как публичных консультаций, кому-нибудь нужно, поскольку она, не являясь элементом принятия решений, может как повлиять на это решение, так и нет. Практика говорит в пользу последнего, когда есть мнение оценщика (научное мнение) и есть мнение ведомства (политическое), где последнее, конечно же, превалирует⁵.
4. низкий уровень политической конкуренции;
5. отсутствие проектной культуры проведения оценки, прежде всего внутри ведомств, когда подготовку проекта нормативно-правового акта осуществляют специалисты одного ведомства, а практика привлечения специалистов из разных отраслей и сфер не распространена;
6. отсутствие «культуры» работы с социологическими данными, поскольку часто сам сбор необходимых данных требует значительных затрат⁶ и не всегда гарантирует получение необходимых чиновнику знаний. Как следствие, отсутствие культуры сбора и предоставления информации.

В результате

- существует разная степень заинтересованности в проведении оценки регулирующего воздействия (см. Таблицу 1);

- отсутствует необходимая нормативная база (методики, рекомендации и т.д.), на основании которой могла бы осуществляться ОРВ;

- сложившаяся практика формального написания финансово-экономических обоснований к проектам нормативно-правовых актов в министерствах и ведомствах, направлена на то, чтобы минимизировать, а лучше скрыть все возможные последствия в результате его принятия, в частности, в части дополнительных расходов на государственный бюджет.

Последний тезис дополняется отсутствием как необходимых знаний у чиновника (компетенции), наличия соответствующих специалистов, которые могли бы провести такую оценку, так и сложившейся российской практикой взаимодействия между ведомствами, когда Министерством Финансов РФ изначально на остальные министерства и ведомства возлагается «презумпция виновности» - почти всегда утверждается, что проект нормативного акта потребует дополнительных расходов из бюджета, а остальные министерства и ведомства вынуждены доказывать обратное. Напомним, что сейчас обязательное финансово-экономическое обоснование к проектам нормативно-правовых актов требуется в случае, если его введение предполагает дополнительные расходы государственного бюджета. Но в связи с тем, что чиновники либо не хотят, либо, не имея соответствующих знаний, не могут проводить такую оценку, почти всегда пишется, что принимаемый нормативно-правовой акт не потребует дополнительных расходов, и только потом уже приводится («придумывается») подтверждающая данное утверждение аргументация. Чаще всего прибегают к всевозможным казуалистическим методам, как-то: пишется законопроект, но оценка к нему не приводится, обосновывая это тем, что для проведения оценки потребуется принятие подзаконных актов. При этом если такие подзаконные акты принимаются, то оценка все равно не проводится, т.к. «подзаконный акт принимается во исполнение закона и ничего в свою очередь не устанавливает» – получается замкнутый круг.

4. Перспективы развития ОРВ в России

Несмотря на существующие ограничения и проблемы использования оценки регулирующего воздействия как процедуры повышения качества принимаемых нормативно-правовых актов и инструмента их экономической целесообразности, данный вид оценивания имеет возможность получить развитие в российских условиях. На то есть ряд предпосылок:

- элементы процедуры ОРВ в той или иной степени уже присутствуют в российской практике оценивания, в т.ч. в оценке принимаемого законодательства – например, проверка законопроекта на соответствие существующим нормам (в частности, проверка на коррупциогенность норм); практика, пусть не совсем удачная, проведения финансово-экономических обоснований законопроектов, требующих дополнительных расходов государственного бюджета, финансово-экономических обоснований ведомственных целевых программ; удачная практика проведения публичных консультаций⁷ и т.д.

- различного рода оценивание, в том числе предварительное, не чуждо российским исследователям, так как оно существовало издавна, только могло называться несколько иначе – например, прогноз, диагностика;

- наличие накопленного багажа, хотя и небольшого, уже проведенных исследований в области ОРВ различными научно-исследовательскими организациями на примере лучших международных практик;

- методы, лежащие в основе оценки регулирующего воздействия, известны в России не только в академических и экспертных кругах. Несмотря на то, что понимание роли ОРВ отличается у представителей различных сфер (академической, экспертной, политической, общественной) информация об ОРВ и ее применении постепенно распространяется;

- наличие кризисов в законодательном нормотворчестве вследствие принятия «неудачных» законов, влекущих за собой негативные непродуманные последствия: например, так называемый Закон о монетизации льгот⁸, Закон о мигрантах⁹, Закон о дополнительном лекарственном обеспечении¹⁰ и т.д.;

- существует в научном и экспертном сообществах распространенная культура работы со статистикой, что является, конечно, не достаточным, но в некоторой степени необходимым условием для проведения ОРВ.

Таким образом, если не предпринимать никаких дополнительных действий, оценка регулирующего воздействия может возникнуть там, где для этого есть либо (а) внутренние, либо (б) внешние импульсы. Предложенные нами понятия являются весьма условными и призваны развести внешние и внутренние обстоятельства, которые могут стимулировать или побудить конкретное лицо или группу лиц проводить ОРВ. В первом случае речь идет о том, что оценка регулирующего воздействия появится там, где по совершенно случайным причинам это будет кому-нибудь интересно – появится внутренний импульс. Поскольку это предсказать невозможно, оценка регулирующего воздействия может появиться в любой из сфер, которую захочет изучить тот или иной исследователь, на любом из уровней нормотворческой деятельности (федеральный, региональный или местный). Результатом таких внутренних импульсов будут точечные, фрагментарные инициативы отдельных лиц в проведении подобного рода оценивания, и останется всего лишь интеллектуальным развлечением для тех, кто включен в международную дискуссию. Не исключено, что рано или поздно, подобная фрагментарная практика приведет к постепенному развитию ОРВ в России.

Внешними импульсами мы называем те, которые существуют вне зависимости от того, хочет этого конкретное лицо (или группа лиц) или нет. В результате внешних импульсов, которые уже можно проследить сейчас, оценка регулирующего воздействия имеет потенциальные шансы на развитие:

1. в сферах, где участники системы государственного управления действуют в условиях жестких ограничений. Сформулируем их следующим образом:

2. в сферах, где участники системы государственного управления уже показали себя как неэффективные управленцы, либо оценка регулирующего воздействия уже присутствует в той или иной степени, а именно:

3. там, где уже внедряется небезызвестное бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), которое будет локомотивом появления оценки регулирующего воздействия¹³.

При всем при этом, ОРВ однозначно не будет развиваться, или по крайне мере блокироваться всяческими способами там, где присутствуют ярко выраженные интересы отдельных групп лиц, и где ОРВ может навредить их рентоориентированному поведению.

Именно последнее соображение говорит о том, что спрос на ОРВ останется точечным и фрагментарным, и будет присутствовать там, где ставится какая-то новая задача. Потенциально такие задачи могут ставиться также на региональном и местном уровнях, где продвижение ОРВ в целом будет происходит намного проще. Сейчас же повсеместное введение ОРВ имеет все шансы на неуспех.

В связи с этим на сегодняшний день просматривается неустойчивость положения оценки регулирующего воздействия как инструмента повышения качества принимаемых нормативных актов, чье дальнейшее развитие может пойти по двум совершенно диаметральным сценариям развития¹⁴:

Сценарий #1

Оценка регулирующего воздействия может двинуться вперед, что может быть связано как с политическим запросом в связи намечающимся предвыборным сезоном, так и теми внутренними и внешними импульсами, которые были обозначены нами ранее.

Рассуждать о том, насколько далеко продвинется ОРВ в своем развитии, а именно, станет ли ОРВ за несколько лет самостоятельным и полноценным видом оценивания или же будет наблюдаться ее краткосрочное развитие с дальнейшим «затуханием», является сегодня сложной задачей, в которую входит много случайных переменных и ограничений, и решить которую не представляется возможным.

Сценарий #2

Оценка регулирующего воздействия может двинуться назад, то есть не получить должного развития вообще и так и остаться в среде академических исследований. В подтверждение этого тезиса можно привести два примера. Первый связан с решением Конституционного суда РФ о неконституционности 100-го пункта Регламента Правительства РФ (утвержден Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004г. № 260 «О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ»), согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение¹⁵.

Второй пример связан с попытками ограничения Закона о техническом регулировании путем внесения в него поправок, касающихся выведения решения о проведении публичных консультаций из Государственной Думы на уровень министерств и ведомств, что отдает вопрос об обязательности таких консультаций на откуп отдельным ведомствам.