- Вопреки ряду широковещательных заявлений Закон «О техническом регулировании» полностью соответствуют мировым, в том числе европейским подходам:
- требования подразделяются на обязательные (регламенты) и добровольные (стандарты); обязательные требования принимаются на законодательном уровне;
- обязательны только минимально необходимые нормы по безопасности, но не конкретные конструкционные и технологические решения (нормируется, что должно быть достигнуто, а не как именно);
- гармонизированные стандарты гарантируют выполнение регламентов («презумпция соответствия»), отклонения от стандартов могут потребовать более сложных форм оценки соответствия (например, дополнительных испытаний).
- В следовании этим принципам Российская модель в ряде отношений более последовательна, чем некоторые ее зарубежные аналоги.
Переход на регулирование законами имеет в России как правовые, так и политические основания. Он базируется на Конституции РФ и Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Такой подход учитывает некоторые принципиальные составляющие российской ситуации:
- установку на прекращение ведомственного нормотворчества и устранение соответствующего непреодолимого конфликта интересов;
- задачу преодоления ведомственного монополизма и создания оптимальных условий для подключения предпринимательского и научного сообщества к разработке технического законодательства.
Обеспечение реального внедрения принципа добровольности стандартов для России также особенно важно, ввиду правовой, экономической, организационной и психологической сложности перехода от обязательности ГОСТов к добровольности стандартов1 .
- Российская модель более проста и оперативна, чем ее зарубежные аналоги. Так, конструкция ЕС включает:
- еврорегламенты, непосредственно обязательные для стран-членов;
- директивы, нормы которых имплементируются в национальные законодательства (допускаются «обоснованные» особенности);
- собственные национальные законы стран – членов ЕС.
Но поскольку по определению ИСО/МЭК регламент – это любой документ обязательного применения, все эти регламенты, директивы и национальные акты фактически равны российским техническим регламентам. Планируемое для России число такого рода актов соответствует практике ЕС (примерно 400)2 .
- Закон о техрегулировании полностью согласован в рамках переговоров по ВТО3. Наоборот, перспектива внесения существенных изменений в Закон может вызвать, как минимум, настороженность зарубежных участников переговорного процесса. В действительности «принципиальные расхождения» с международными нормами либо выдуманы, либо построены на ложных толкованиях этих норм и самого российского Закона.
При этом в критической оценке нуждаются два основных мифа: а) о несоответствии Новому Подходу; б) о неправомерном распространении техрегулирования на безопасность процессов.
- Новый Подход в основном призван разрешить ситуации, когда страны ЕС, имеющие разные стандарты, в ряде отраслей не в состоянии договориться о единых нормах. В этих случаях принимаются директивы, содержащие «основные требования» и перечни стандартов, которые с этими требованиями «гармонизированы» (т.е. гарантируют выполнение норм регламента). Это может быть одновременно несколько разных стандартов стран ЕС, причем некоторые из них могут считаться гармонизированными частично. Тем самым удается урегулировать рынок, пока в соответствии с полученными мандатами не будут разработаны единые нормы.
Интерпретация Нового Подхода, пропагандируемая Ростехрегулированием («Существенные требования – в регламентах, конкретные – в стандартах»), некорректна. Она используется, чтобы сделать технические регламенты неспособными работать самостоятельно (практически «пустыми»), перевести всю конкретику нормирования в стандарты и вновь сделать их обязательными, как минимум, де-факто. Однако в документах ЕС нигде не говорится, что директивы (включая Новый Подход) не включают конкретных требований к продукции и процессам в виде прямых норм. Такие нормы не только составляют основное содержание директив, ранее принятых и в настоящее время принимаемых вне Нового Подхода. Прямые, совершенно конкретные и, более того, количественно выраженные нормы есть и в директивах нового Подхода (машины и оборудование, игрушки и пр.).
Новый Подход всего лишь допускает отсутствие конкретных норм в директивах. При этом известно, что в этих случаях оценка соответствия для продукции, производимой не по гармонизированным стандартам, может становиться запредельно сложной и дорогой, допускающей субъективные оценки, иногда практически непроходимой. Поэтому для России, не имеющей проблем с межстрановыми согласованиями, имеет смысл сохранить уже имеющуюся гармонизацию с Новым Подходом, но не исключать конкретные нормы из технических регламентов без крайней на то необходимости.
При этом необходимо также учитывать, что в обсуждении данного вопроса часто замалчиваются некоторые важные обстоятельства внедрения Нового Подхода:
- вне списка директив Нового Подхода в ЕС продолжают действовать документы, составляющие около 95% от общего числа обязательных актов и регулирующие примерно 80% продукции; эти акты введением директив Нового Подхода не отменяются4 ;
- для целого блока отраслей Новый Подход в принципе не применяется (пищевая промышленность, химия, автомобилестроение и пр.); некоторые виды продукции могут регулироваться несколькими директивами (в том числе не обязательно только Нового Подхода);
- директивы с прямыми нормами продолжают активно внедряться5.
Также не афишируется, что Новый Подход фактически допускает, что в отдельных отраслях вовсе не остается конкретных норм, которые были бы обязательными (все конкретные нормы переносятся в стандарты, добровольность которых в ЕС абсолютно безоговорочна). Для дисциплинированной Европы такая ситуация допустима, хотя и не лишена проблем. Но для России, в которой есть множество проблем с выполнением даже обязательных требований, внедрение подобных ультралиберальных схем, как минимум, преждевременно.
В ЕС при отсутствии в директивах конкретных норм отклонения от стандартов допускаются при весьма сложной процедуре оценки соответствия. При этом невозможность проверки на соответствие конкретным, точно верифицируемым требованиям предполагает акцент на экспертных (проще говоря, субъективных) оценках. В российских условиях это приведет к полному произволу соответствующих органов и, как следствие, к раскручиванию нового витка коррупции. Поскольку Россия является единой страной, а не аморфным содружеством, нам ничто не мешает вводить конкретные нормы и применять «презумпцию соответствия» без чрезмерно громоздких процедур. При этом для внедрения нестандартных решений достаточно протокола о соответствии конкретным (т.е. проверяемым) нормам регламента.
Рекомендации международных актов по применению ссылок на стандарты у нас выполнены в главном – гармонизированные стандарты увязаны с регламентами. Но у нас применены «ссылки снизу» - из перечней стандартов на регламенты, а не из регламентов на стандарты (Статья 9). Этот нюанс вызван тем, что прямые ссылки в законах в наших условиях, как правило, делают соответствующие акты также обязательными.
Рекомендации по применению ссылок на стандарты также основываются на том, что процедура изменения стандартов более оперативна, чем процедура изменения регламентов и директив. Для «рыхлых» международных объединений это различие и в самом деле существенно, поскольку имеют место сложнейшие межстрановые согласования. Однако анализ российской ситуации показывает, что «процедурный зазор» в сроках принятия законов и стандартов не принципиален в сравнении с реальной динамикой изменения требований и принятия соответствующих актов. Более того, наличие в корпусе стандартов документов и норм, не меняющихся десятилетиями и скандально устаревших, говорит о том, в российской практике законодательная инициатива может, наоборот, придать большую динамичность обновлению массива требований.
При этом важно также учитывать, что возможность подтверждения соответствия конкретным требованиям регламентов позволяет вводить новые нестандартные решения без изменения стандартов, что резко ускоряет и облегчает выход на рынок новейшей продукции и технологий.
- Никаких противоречий с регулированием процессов в России и в международной практике также не существует. В соответствии с приоритетом международных договоров, установленным Конституцией РФ и специально оговоренным Законом о техрегулировании, мы не предъявляем требований по безопасности процессов к третьим странам. Предъявляются только требования к продукции, если таковая обращается на территории России.
Для решения этой надуманной проблемы предлагается во все статьи Закона, связанные с определением предмета технического регулирования, ввести формулировку, характерную для международных торговых соглашений («требования к продукции и связанные с ними процессы). Однако использование таких определений в национальном законе недопустимо, поскольку цели технического регулирования в отдельной стране не исчерпываются обеспечением внешней торговли и безопасности только продукции. Более общие определения регламентов (например, ИСО/МЭК) никаких ограничений по процессам не содержат. В этих документах регламент определяется как любой обязательный акт, независимо от его названия и статуса. Поэтому, если настаивать на недопустимости включения требований к процессам в регламенты, то незаконными придется признать как евродирективы по безопасности процессов (включая директивы по охране труда), так и все регулирующие процессы национальные законы стран – членов ЕС.
- Общие принципы гармонизации
- Задачи гармонизации заведомо вторичны по отношению к основным целям реформы техрегулирования в России. В случае расхождений необходимо исходить из приоритета российских национальных интересов.
- Механическое применение в России зарубежных моделей может привести к тому, что реальные условия ведения бизнеса в нашей стране не только не сблизятся с мировыми (в том числе европейскими), но наоборот, еще более отдалятся от них.6
- Поскольку у России как у единой страны нет целого ряда проблем с межстрановыми согласованиями (как это имеет место в ЕС), у нас есть все возможности для внедрения более эффективной модели технического регулирования, чем в зарубежных аналогах, что признается зарубежными экспертами.
Опыт реализации реформы технического регулирования показывает, что апелляции к необходимости гармонизации российского и зарубежных подходов могут использоваться в целях сдерживания реформы и даже ее свертывания. В связи с этим представляется целесообразным в этом вопросе исходить из следующих посылок:
1 Если в ЕС добровольность стандартов безоговорочна, то, например, в США стандарты могут быть как добровольными, так и обязательными де-факто или де-юре.
2 См. Систему объектов технического регулирования и технических регламентов (проект НИТР). Разговоры про 2 тыс. и более регламентов безответственны, никакими аналогами, расчетами и собственными разработками не подкреплены.
3 Единственное замечание: в Части 8 Статьи 7 «международные стандарты… могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов» предлагается слово «могут» заменить на «должны», что вряд ли.
4 В этой связи выделяются попытки свести число регламентов в России к числу директив только Нового Подхода (статья А.Лоцманова «Двадцать директив лучше четырехсот регламентов», позиция Комитета РСПП, предполагающая ограничение примерно сорока регламентами и т.п.).
5 Свежий пример – регламент REACH, почти 700 страниц которого насыщены химическими формулами и конкретными нормативами.
6 Способ проверки: достаточно представить, что будет, если не европейские модели применить в России, а наоборот, посмотреть, как будут эти модели работать в Европе, если туда десантировать наши контрольно-надзорные органы, центры по сертификации и стандартизации, суды, страховые компании, профсоюзы и т.п.