Мы продолжаем беседу с Сергеем Мигиным о проблемах саморегулирующих организаций в нашей стране.
- Итак, могут быть саморегулируемые организации, могут быть организации, работающие на основе сорегулирования. Что еще?
- Государственное регулирование - это самая жесткая мера. А между перечисленными альтернативными режимами регулирования есть еще множество промежуточных схем. Например, одобрение государством стандартов, которые разработаны самим бизнесом.
В России взят официальный курс на сокращение вмешательства государства в экономику. Прекращение избыточного государственного регулирования, в частности, предполагает передачу ряда полномочий квалифицированным институтам профессионального и предпринимательского сообщества. Особенности исторического развития институтов управления экономикой в нашей стране предопределили на сегодняшний день преимущественное развитие делегированного саморегулирования. Предполагается, что государство должно законодательно закрепить передачу бизнес-объединениям части функций - фактически это директивная форма развития саморегулирования. Делегирование полномочий, естественно, требует жестких норм членства в саморегулируемой организации. И в качестве примера можно опять же привести нотариат. Такие же требования предъявляются к арбитражным управляющим: они обязаны быть членами саморегулируемой организации. Иначе, согласно Закону "О несостоятельности (банкротстве)", арбитражный управляющий не может осуществлять свою деятельность.
- То есть он обязан быть членом Союза арбитражных управляющих?
- Существуют региональные и межрегиональные саморегулируемые организации, объединенные в Российский союз саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Только став членом одной из организаций, можно осуществлять арбитражное управление в процессе банкротства. При этом, что принципиально важно, для каждого конкретного управляющего существует возможность выбора, в какую организацию вступать. Это позволяет снизить антиконкурентный эффект делегированного саморегулирования и предотвратить появление искусственных барьеров для входа в профессию.
Аналогичным образом Закон "Об оценочной деятельности" предусматривает обязанность оценщика быть членом одной из саморегулируемых организаций оценщиков. Введение саморегулирования в сфере арбитражного управления и оценочной деятельности стало основанием для отмены лицензирования этих видов деятельности.
Однако в общем случае, говоря о развитии делегированного саморегулирования, следует иметь в виду существование значительных рисков монополизации. Связаны они с передачей властных полномочий на уровень организованного профессионального и бизнес-сообщества. Потери от так называемых горизонтальных ограничений и легальной возможности ограничения конкуренции в случае делегированного саморегулирования могут быть очень и очень существенными. Поэтому необходимо снижать риск создания дополнительных, возможно еще более жестких барьеров входа и ограничений осуществления деятельности. Для этого надо отказаться от принципа "один рынок - одна саморегулируемая организация", дать предпринимателям и представителям профессий возможность выбора и открыть дорогу конкуренции между саморегулируемыми организациями.
В добровольное саморегулирование государство вмешиваться вообще не должно. Именно поэтому нигде в мире нет специального закона о саморегулируемых организациях. Логика здесь такова - саморегулируемые организации работают в общем правовом поле, никаких специальных дополнительных ограничений и требований к добровольному саморегулированию бизнеса не требуется. Если группа производителей захотела объединиться, установить повышенные стандарты качества, то это должно только приветствоваться.
У нас же законом установлены требования ко всем без исключения саморегулируемым организациям, введена процедура их регистрации.
Несомненно, добровольному сегменту надо уделять не менее пристальное внимание, чем делегированному. Однако меры государственной политики здесь должны носить не директивный, а стимулирующий характер.
Сейчас же существует явный крен в делегирование полномочий. И уже сейчас некоторые представители отраслей и отраслевых регуляторов почувствовали, что на этом можно сделать неплохой бизнес - бизнес на реализации делегированных саморегулируемым организациям полномочий. Существует опасение, что, по крайней мере, в отдельных отраслях под вывеской саморегулирования будут реализованы схемы, в соответствии с которыми саморегулируемые организации будут выступать в качестве промежуточных звеньев, представляя интересы отрасли в госорганах и наоборот. Это может фактически означать создание новой бюрократизированной структуры, во многом очень напоминающей обычное ведомство, причем не функциональное, а отраслевое, в лучших традициях плановой экономики, "штаб" отрасли. Такие организации будут играть роль посредников между частным сектором и государством, оказывать посреднические услуги.
- Давайте возьмем простой пример. У нас Москва всегда впереди, на лихом коне. Выступавший на нашем сайте Илья Хандриков открыто заявлял: в столице создается инфраструктура, которая должна помогать предпринимательству, но работает сама на себя.
Что понимается под термином "инфраструктура для поддержки предпринимательства", объяснить сегодня сложно. Ясно, что это - некие люди, которые должны отвечать за нормальную работу бизнеса (само по себе такое явление уже достаточно противоестественно). Они и не входят в состав городского правительства, но работают при нем.
- Да. И ситуация эта может быть вдвойне опасна тем, что государственный служащий, хорош он или плох, но он государственный служащий. На него распространяется законодательство о государственной гражданской службе, он обязан исполнять должностные регламенты. Госслужащий, в конце концов, не имеет права получать вознаграждение за исполнение своих должностных обязанностей от третьих лиц, брать подарки.
- Хотя и берет постоянно.
- Но это уже - нарушение закона. И, скажем честно: коррупция - отдельная серьезная, очень актуальная сегодня тема. Но официальные требования к госслужащим предъявляются довольно жесткие. А вот к работнику саморегулируемой организации никакие требования, кроме туманного положения об отсутствии конфликта интересов, прописанного в базовом законе, не установлены. То есть, по сравнению с законодательством о государственной гражданской службе, тут небо и земля.
И меры, которые принимаются сейчас в рамках административной реформы по повышению ответственности за действия должностных лиц, по борьбе с коррупцией (можно дискутировать об их эффективности, но работа в этом направлении ведется), в отношении саморегулируемых организаций пока отсутствуют почти полностью. И здесь есть большой риск, о котором открыто говорят многие эксперты: мы рискуем не только не уйти от чиновничьей коррупции и не только заменить ее коррупцией менеджеров саморегулируемых организаций - мы можем дополнить одно другим. Если не принять комплекс антикоррупционных мер, останется государственная коррупция, на которую наложится коррупция новых менеджеров от саморегулирования.
Во многом это следствие более обшей проблемы двойного регулирования: мы заявляем, что отказываемся от отдельных инструментов регулирования государственного, передаем отдельные полномочия на уровень саморегулирования, делая шаг в сторону большей свободы. Но как показывает практика, все может обернуться дополнительными нагрузками и административным давлением на бизнес.
Идея развития саморегулирования на глазах приобретает все большую популярность, но отказываться от своих избыточных полномочий добровольно никто не собирается. Да, Минэкономразвития ведет работу по выявлению функций, которые можно передать саморегулируемым организациям, но мы прекрасно знаем: одно дело орган, отвечающий за общие принципы регулирования, а другое - отраслевой регулятор с его узковедомственным подходом.
- А региональный регулятор - видимо, третье.
- Да. Существует много примеров, когда решения по дерегулированию и сокращению административных барьеров, исходящие от федеральной исполнительной власти, саботируются на местах.
- А как на местах восприняли закон о саморегулируемых организациях?
- Учитывая безусловно новаторский характер Закона, на местах в большом количестве случаев пока нет его четкого понимания. Однако интерес к саморегулированию растет, причем именно в регионах. Прежде всего, у тех, кто так или иначе связан с отраслями, в которых в приоритетном порядке планируется или уже осуществлено делегирование государственных полномочий. Закон был принят только 1 декабря прошлого года. Он лежал в Думе после первого чтения с 2003 года, и столь быстрое окончательное принятие стало неожиданным для всех. Казалось, пролежав четыре года, он так и умрет.
- Нередкий у нас случай.
- Конечно, и это, вообще говоря, нормально. Таким образом отсеивается немало непроработанных и недостаточно продуманных законодательных инициатив. Другое дело, плохо, когда на долгие годы замораживаются решения, необходимые для осуществления институциональных преобразований и развития экономики.
- А почему его вдруг так срочно приняли?
- Об этом можно только догадываться. Возможно, это - дань тем обещаниям по проведению политики дерегулирования, которые давались еще в начале 2000-х годов. Недаром сам закон разрабатывался тогда в "пакете Грефа" вместе с законом о лицензировании отдельных видов деятельности, законами о регистрации, о контроле и надзоре, о техническом регулировании.
Принимая закон о техническом регулировании, законодатели рассчитывали, что основное бремя отраслевой стандартизации перейдет на уровень организаций, в том числе и саморегулируемых. Так делается во всем мире: государство устанавливает минимальные требования, необходимые для обеспечения безопасности. Все остальное на принципах добровольности делают национальные органы по стандартизации, бизнес, саморегулируемые организации. И сейчас с помощью саморегулирования открывается реальная возможность качественного продвижения реализации Закона "О техническом регулировании", существенного ускорения хода реформы.
Одним из последних примеров может служить строительная отрасль: с первого июля должно быть отменено лицензирование строительной деятельности. Сроки отмены устанавливаются уже не первый раз (один из предыдущих - 1 января 2007 года), но это уже давно назревшее решение неоднократно откладывалось.
- У меня вообще такое впечатление, что многие строительные организации сами не хотят, чтобы лицензирование отрасли было отменено.
- Их мотивация во многом понятна, и это особый разговор.
- Мы продолжим его в последней части нашей беседы.
Окончание следует.
Беседовал Владимир Володин