Мы завершаем беседу с Сергеем Мигиным.
- Итак, мы подошли к вопросу введения механизмов саморегулирования в строительстве. И первое, на что хотелось бы обратить внимание: почему в тот момент, когда речь идет о скорой отмене одного из самых серьезных административных барьеров в отрасли – лицензирования, раздаются достаточно громкие голоса участников рынка, протестующих против этого?
- Ситуация с любым административным барьером, с лицензированием в том числе, достаточно прозрачна: большинство участников данной отрасли заинтересовано в его отмене. Но они в основном представляют малый и средний бизнес, которому жизненно необходимы прозрачные правила игры и нормальная конкурентная среда. К сожалению, их голос звучит слишком тихо, в том числе потому, что хотя их число и велико, влияние и переговорная сила малого и среднего бизнеса сравнительно незначительны. Кроме того, возникают сложности организации коллективного действия – это издержки, которые не по силам нести малому и среднему предпринимательству.
С другой стороны, в любой отрасли есть несколько лидеров, представляющих собой группу специальных интересов, для которых это же самое лицензирование барьером не является. У крупных игроков рынка имеются определенные договоренности, в том числе неформального характера, с отраслевым регулятором. Им не выгодно снятие административных барьеров, делающее рынок более конкурентным – это сопряжено с риском сокращения принадлежащей крупному бизнесу доли рынка. И громче всего раздаются голоса именно таких компаний. Они возражают против любых новаций, облегчающих жизнь их конкурентам. Сразу оговоримся: ситуация, когда отдельные игроки на рынке используют близость к регулятору, характерна не только для России. Это – обычная мировая практика стратегического поведения.
Сегодня вероятность того, что лицензирование в строительстве все же отменят, высока, как никогда. И одним из серьезных аргументов в пользу этого решения является существование такой альтернативы, как саморегулирование. Хотя отменять лицензирование, о чем уже неоднократно говорилось, необходимо в любом случае, вне зависимости от готовности бизнеса взять в свои руки отдельные полномочия по регулированию отрасли. Это обусловлено неэффективностью лицензирования, избыточным административным давлением на бизнес, наличием дублирующих инструментов государственного регулирования. При фактическом отсутствии реального контроля за параметрами безопасности и действенных механизмов обеспечения ответственности, прежде всего, имущественной. Необходимость отмены лицензирования в строительстве обосновывалась рабочей группой Правительственной комиссии по проведению административной реформы еще в 2003 – 2004 годах.
Сейчас уже приняты в первом чтении поправки в Градостроительный кодекс, которыми в отрасли вводится саморегулирование, имеющее несколько иной порядок, чем по базовому закону. К проекту поправок имеется ряд серьезных замечаний. Так, как отмечают эксперты, в нарушение общих для всех саморегулируемых организаций норм предлагаются иные требования, квалифицирующие саморегулируемые организации. Другой набор их функций, прав и обязанностей.
Проектом вводится требование обязательного членства в саморегулируемой организации. А характер требований к самим саморегулируемым дает основания полагать, что существуют значительные риски ограничения конкуренции. При том, что саморегулируемым организациям переданы довольно широкие полномочия по допуску к осуществлению работ в строительстве, нормированию и контролю. И в некоторых субъектах Федерации, насколько мне известно, уже есть видение конкретных схем, позволяющих монополизировать управление отраслью в руках одной саморегулируемой организации.
- Но это понятно: например, в Москве есть четыре – пять всем известных строительных компаний, имеющих прекрасные отношения со столичной властью. Они подомнут под себя любую саморегулируемую организацию.
- Разумеется. И мы получим, по сути, ту же лицензию, тот же допуск на рынок, который будет выдавать уже не чиновник, а представитель интересов вполне определенных участников рынка. Какой бизнесмен по собственной воле даст разрешение на вход конкурента на его рынок? Естественно, ему это невыгодно, естественно, мы сталкиваемся с серьезным риском конфликта интересов, монополизации. Об этом говорят научные исследования, против этого предостерегают эксперты, антиконкурентные последствия саморегулирования мы видим и на опыте развитых стран.
- А все-таки, почему саморегулирование в строительстве будет вводиться отдельным законом?
- Это вопрос, который дискутируется. Базовым законом предусмотрено, что отраслевым законодательством могут устанавливаться особые требования к саморегулируемым организациям. На парламентских слушаниях был отдельный доклад, посвященный саморегулированию в строительстве. Выступал ряд депутатов.
- И, наверное, выступал Кошман.
- Выступал и Кошман, который однозначно высказался за предлагаемую законопроектом модель. А вот в выступлениях депутатов прозвучала критика поправок в Градостроительный кодекс. Они призывали провести их коррекцию, указывали на то, что закон о саморегулируемых организациях принят, и работать дальше можно и нужно в его рамках. Речь шла о том, что, возможно, и сам закон кое-где требует правки, но это в любом случае не должно касаться общих принципов саморегулирования. В частности, председатель думского комитета по собственности Виктор Плескачевский заявил о невозможности изъятия из базового закона отдельных отраслей.
Так что есть основания полагать, что поправки в Градостроительный кодекс еще будут подвергнуты ревизии с учетом высказываемых экспертами опасений.
Главное при принятии решения – хорошо понимать, каковы издержки и риски предлагаемой модели регулирования отраслью. В частности учитывать, стремление узкой группы специальных интересов получить на откуп государственные полномочия по контролю рынка.
В целом, еще раз подчеркну, развивая делегированное саморегулирование следует опасаться ограничения конкуренции и ужесточения давления на предпринимателя. В этом смысле показательна позиция отдельных органов власти, предлагающих заменить отмененные действующим законодательством методы государственного регулирования механизмами саморегулирования, якобы направленными на восстановление управляемости отраслей. Таким образом, отрасли, в которых законодатель уже установил нецелесообразность прямого государственного вмешательства, снова могут попасть в режим ведомственного регулирования. Такая постановка вопроса ведет к возвращению экономики к ситуации избыточного регулирования и создает предпосылки для нового витка «барьеростроительства»
- Но почему парламентские слушания по всем этим вопросам проходили в апреле, если закон принимался еще в декабре? Что слушать теперь – последствия?
- Закон, разумеется, принят, однако это только первый, хотя и очень важный, шаг по развитию саморегулирования в России. Основная содержательная работа впереди. И конкретные решения, в том числе, по делегированию государственных полномочий на уровень саморегулирования должны стать результатом самой широкой общественной дискуссии и обеспечить реальный баланс интересов. Соответственно, предметом обсуждения является программа действий по реализации Закона «О саморегулируемых организациях». Минэкономразвитию поручено подготовить соответствующий доклад Правительству.
- То есть речь идет о подготовке подзаконных актов, необходимых для нормального исполнения самого закона?
- Да, как одно из направлений работы. Часть подзаконных актов предусмотрена в самом законе, например, порядок ведения реестра саморегулируемых организаций. Необходимо также определиться с органом, ответственным за регистрацию и осуществление контроля. На наш взгляд, этими функциями может быть наделена Росрегистрация, по крайней мере, на настоящем этапе.
Но это только вершина айсберга. Куда важнее – приведение отраслевого законодательства в соответствие с новым законом. А самое главное, с чем необходимо определиться, – какие государственные полномочия в каких отраслях необходимо прямо передать на уровень саморегулирования, а от каких государству надо просто отказаться, учитывая, что в данных отраслях может развиваться либо уже существует саморегулирование. Такие функции необходимо выявить, определиться с механизмами передачи полномочий, а затем править нормативную базу. Но и это еще полдела: одно – написать в законе, что нужно передать саморегулирующим организациям, и совсем другое – организовать и настроить эффективный механизм исполнения делегированных функций. Это работа не на один год.
Так что полномасштабная работа по развитию саморегулирования только разворачивается. И здесь, учитывая, что 315-й закон во многом рамочный, открывается широкое поле для дискуссий, неснятых вопросов пока достаточно. Тем более что речь идет о самых разных сферах: от представителей профессий до субъектов предпринимательской деятельности. И здесь имеют право на жизнь разные подходы, разные схемы саморегулирования.
К тому же саморегулирование может осуществляться не только по отраслевому принципу, хотя он и является безусловно доминирующим. Фактором объединения может также стать использование схожих технологий. Например, известное во всем мире американское «Better Business Bureau» объединяет всех, кто занимается прямыми продажами в самых разных сферах. BBB устанавливает единые стандарты взаимодействия с потребителями. И у нас в России есть отделение этого бюро. Другой пример – саморегулирование в сфере рекламы. Так что схемы саморегулирования могут быть самыми разнообразными.
Ключевым моментом, на наш взгляд, является и популяризация саморегулирования, разъяснение его преимуществ для бизнеса, для потребителей. Ведь при всех тех рисках, о которых мы говорим, саморегулирование в целом ряде случаев демонстрирует существенно большую общественную эффективность, чем госрегулирование. И разъяснительная работа здесь исключительно важна. Мы должны вырастить этот институт, показав его преимущества и создав необходимые стимулы.
- У меня вопрос: а будут ли наши саморегулируемые организации, созданные сверху, учитывать интересы граждан? Или они будут учитывать какие-то другие интересы?
- Это один из ключевых вопросов. Вообще говоря, учет интересов потребителей является одним из основных свидетельств общественной полезности саморегулирования. Интересы потребителей могут учитываться за счет привлечения их представителей к управлению саморегулируемыми организациями, что предусмотрено базовым законом. На решение этой же задачи направлены требования к прозрачности и информационной открытости саморегулирования.
У саморегулируемых организаций есть и такая важнейшая функция, как рассмотрение жалоб потребителей и внесудебное разрешение конфликтов, возникающих и между участниками саморегулирования и потребителями. Досудебное разбирательство, как правило, и быстрее, и менее затратно, чем судебное. К сожалению, у нас на сегодняшний день институт досудебного разрешения конфликтов практически не развит. А при организации саморегулирования как раз предусматривается создание третейских судов, которые будут разрешать возникающие споры. Для потребителя такое разбирательство вообще бесплатно.
- А этого потребителя не пошлют бесплатно и в досудебном порядке, куда подальше?
- Понимаете, когда саморегулируемая организация создается снизу на добровольных началах, эта функция работает превосходно, поскольку является одним из элементов поддержания коллективного брэнда. Для случая делегированного саморегулирования существуют серьезные опасения, что функция рассмотрения жалоб потребителей и разрешения споров окажется пустой декларацией.
Это подтверждается и эмпирическими исследованиями. Например, российской практики функционирования рынков юридических услуг. Процент удовлетворения жалоб клиентов на адвокатов на порядок ниже, чем при подаче жалобы адвокатом на своих коллег. Но с этой проблемой сталкиваются во всем мире: честь мундира, цеховая солидарность сильны не только у нас. Правда, и из этой ситуации есть приемлемый выход – расширение участия потребителей в управлении саморегулируемой организацией, прежде всего, в ее контрольных органах и органах по работе с жалобами потребителей
Беседовал Владимир Володин