- Сергей, насколько я знаю, Вы сейчас занимаетесь проектом, связанным с аккредитацией в области технического регулирования. Боюсь, не все знают даже, что это такое.
- Что ж, давайте кратко определим, что такое аккредитация. Это важный и необходимый инструмент, который позволяет гарантировать компетентность организаций, юридических лиц. Речь идет о подтверждении компетенции для определенных работ в сфере оценки соответствия в области технического регулирования.
- Компетентность в сфере определенных работ?
- Давайте это разъясним. Начнем с того, что в сфере технического регулирования устанавливаются требования, причем как обязательные, так и носящие добровольный характер. Подтверждение соответствия той или иной организации этим требованиям возлагается на уполномоченные органы: это органы, занимающиеся сертификацией, и испытательные лаборатории (центры). В данном случае речь идет о подтверждении соответствия, как одной из форм оценки соответствия. Однако есть и проблема подтверждения компетентности самих этих органов и лабораторий: их право осуществлять возложенные на них работы тоже должно каким-то образом подтверждаться.
Обеспечивается это с использованием механизма аккредитации.
- То есть, практически – второй барьер?
- Нет. Это – инструмент необходимый: есть, как я уже говорил, целый ряд обязательных требований, и государство должно гарантировать их исполнение.
- И как это гарантируется?
- До начала реформы технического регулирования, да и в настоящее время, действует старая система. В существующих системах сертификации (по данным Ростехрегулирования, их 19) аккредитация используется как вспомогательный инструмент в рамках каждой из этих систем. Отсюда вытекают основные проблемы и сложности: отсутствуют единые правила аккредитации, единые критерии, порядок и сроки прохождения соответствующих процедур.
Нужно отметить, что эти вопросы не регулировались на законодательном уровне: Постановление Правительства, регулирующее вопросы аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, процессов производства и услуг установленным требованиям качества и безопасности, было принято в 2001 году, но оно носило исключительно рамочный характер. Все же вопросы процедурные, а также касающиеся сроков, регулировались ведомственными актами, которые отличались отсутствием согласованности и единообразия. Единого порядка не было.
Соответственно, это все приводило к появлению необоснованно высоких и неэффективных административных барьеров. Поэтому основная логика реформирования системы аккредитации - создание единой национальной системы аккредитации, которая действовала бы по единым правилам. Должны быть единая процедура и общие критерии, закрепленные нормативным актом более высокого уровня (по этому поводу идут дискуссии: должен ли это быть закон, проект которого еще зимой подготовило Минпромэнерго, либо постановление Правительства).
Среди прочего, это очень важно в контексте вступления в ВТО: взаимное признание результатов аккредитации и снятие дополнительных торговых барьеров.
- В связи с этим Вы и проводите исследование?
- Да. Причем я хотел бы здесь упомянуть один очень существенный момент. Сейчас мы проводим оценку регулирующего воздействия этого проекта.
- Оценка регулирующего воздействия какого проекта? Того, который Вы делаете?
- Нет. Речь идет об оценке регулирующего воздействия проекта Закона об аккредитации (или альтернативного постановления Правительства). Такой инструмент, как оценка регулирующего воздействия, широко используется в развитых странах Запада, где проводятся регулятивные реформы. Это – обеспечение того, что у них называется качественным регулированием.
У нас этот инструмент пока развит очень слабо. В частности, наш проект, среди прочего, преследует и цель непосредственного развития методологических основ использования механизма оценки регулирующего воздействия. И он предполагает сравнение всех существующих структурных альтернатив (возможных конструкций регулирующего решения), сопоставление соответствующих выгод, издержек, сопряженных рисков и выбор наилучшего варианта.
Таким образом, анализируется сложившаяся на сегодня ситуация, выявляются проблемы, возможные варианты решения. В данном случае задача упростилась: проект уже готов, институциональные альтернативы четко определены (их, грубо говоря, две). И проводится анализ, в первую очередь, качественный, а, по возможности, - количественный – всех возможных эффектов.
- Вопрос такой: Вы все время говорите, что проект готов. Что это за проект?
- Это проект Закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия».
- То есть это – проект нового закона.
- Да. Это – одна альтернатива. Другая – подготовленный проект постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов сертификации и испытательных лабораторий (центров)».
На самом деле, они очень близки друг другу, однако между ними существует и ряд существенных расхождений. Например, существенный момент, по которому эти проекты различаются, связан с тем, что непосредственно для бизнеса имеет большое значение, - это порядок отзыва аттестата по аккредитации.
Проект Закона предлагает, что отзыв должен осуществляться только по решению суда. То есть орган, занимающийся аккредитацией, не имеет права этот аттестат отзывать. Этот орган выявляет нарушения, составляет предписание об их устранении, а в случае, если нарушения не устраняются, подает в суд. И в судебном порядке выносится решение.
В проекте же Постановления предлагается отзыв аттестата по аккредитации отдать в руки органов, занимающийся аккредитацией. И эти организации могут отозвать аттестат, если указанные ими нарушения не устранены или выявлено несоответствие критериям.
Конечно, с точки зрения общей логики административной реформы, политики дерегулирования и снятия административных барьеров, логично использовать судебный механизм.
- Конечно.
- Такой механизм используется, например, в законодательстве о защите прав потребителя: там предусмотрен отзыв продуктов с рынка через суд. Хотя, надо сказать, требуется серьезный анализ с той точки зрения, что в отдельных случаях бывает эффективно, когда непосредственно контролер осуществляет и санкции. Например, в тех случаях, когда величина потенциального ущерба от нарушения установленных правил не очень значительна, критерии четко прописаны, издержки квалификации невысоки. С другой стороны, судебный механизм позволяет обеспечить большую эффективность, адекватность, и это соответствует логике административной реформы. Для принятия решения в конкретном случае необходимо проводить анализ как достигаемых результатов, так и сопряженных издержек.
- И Вы сейчас проводите исследования, выясняя, какая из альтернатив лучше?
- Да, перед нами стоит и такая цель.
Вообще, наше исследование преследует две основных цели. С одной стороны, надо проработать на практике механизм оценки регулирующего воздействия, с другой стороны, необходимо попытаться найти оптимальную альтернативу с точки зрения реформирования системы аккредитации и создания единых правил.
- В нашем разговоре не раз возникала тема: нужен закон или постановление. А что все-таки нужно?
- С одной стороны, закрепление регулирующих норм на законодательном уровне может рассматриваться как более предпочтительное. С другой стороны, Законом «О техническом регулировании» предусмотрено, что порядок аккредитации утверждается Правительством. С этой точки зрения, учитывая компромиссный характер проекта Постановления, предпочтительным в смысле минимизации трансакционных издержек принятия регулирующего решения является последний вариант.
Но, честно говоря, важно другое: какие нормы будут прописаны в принятом документе. В этом смысле проработка вопроса с отзывом аттестата, например, куда важнее. В любом случае, предлагаемый проект должен улучшить ситуацию в сфере аккредитации, поскольку в соответствии с ним вводятся единые правила и процедуры ее получения. Впервые прописаны критерии аккредитации. Четко прописано прохождение процедур по срокам: они должны уложиться в два месяца от подачи заявки до выдачи аттестата или отказа.
В настоящее время действующие нормативные акты регулируют максимальный срок действия аккредитации – не более чем 5 лет. Причем нижняя граница не установлена, а отдана на усмотрение органов, проводящих аккредитацию. Проект же фиксирует нижнюю границу (не менее 4 лет, для не имеющих опыта – 1 год), отдавая на усмотрение органов, проводящих аккредитацию, границу верхнюю.
Четко прописан в проекте порядок инспекционного контроля, плановых и внеплановых проверок, сроки и периодичность плановых проверок. Прописан порядок оплаты работ по аккредитации. В настоящее время действует такая норма: при подаче заявки на аккредитацию вносится гарантийное письмо об оплате, а затем, когда выставляется счет, заявитель должен его оплатить. То есть заявитель гарантирует оплату любого счета, выставленного ему в соответствии с некими внутренними ведомственными актами. Предлагается иной порядок: сразу после подачи заявления орган по аккредитации выставляет счет. Заявитель этот счет оплачивает, и после этого проводятся все работы. Таким образом, резко сужаются дискреционные полномочия органов по аккредитации.
В проекте четко прописаны также основания для отказа в аккредитации, аннулирования аттестата.
В целом следует признать, что, не считая отдельных шероховатостей, качество проекта заслуживает высоких оценок. И положительный эффект от его принятия должен быть.
Беседовал Владимир Володин