Публичные консультации – самая важная часть всей процедуры оценки регулирующего воздействия. Документы важны, но важнее диалог между бизнесом, экспертным сообществом, рядовыми гражданами и властью. Он происходит у нас на официальной площадке – уже названном мною сайте. Существуют, конечно, еще и так называемые активные консультации – совещания, круглые столы, опросы. Но разработчики зачастую, вывесив все на сайте, забывают о том, что существует инструмент личного общения, и активных консультаций не проводят. А если проводят, то существует еще одна проблема: сводка публичных консультаций, которая на сайте формируется автоматически одним нажатием кнопки. В сводки же результаты личных (активных) консультаций добавляются далеко не всегда, особенно негативные отзывы или предложения, по которым следует что-то в акте поменять. Еще бы ведь на низ разработчик должен ответить, учел-не учел, а если не учел, то почему. В сводках предложений, поступивших через портал, разработчики, конечно, тоже не отличаются красноречием по предложениям, которые они не собираются учитывать – пишут либо просто неучтено, либо оставляют эту ячейку пустой. Есть и ряд других проблем со сводкой. Например, она по сути полуанонимная с той точки зрения, что там не указывается организация, которую представляет участник, высказавшийся предложениями. Можно нагнать знакомых, так сказать, своих и с одного компа написать хвалебных отзывов. Но даже это делать лень.
Получается, что из 250 сводок по обсуждениям только десять содержат реально высказанные мнения, а остальные 240 – нулевые. В итоге данные о диалоге, который проводят разработчики законодательных актов с представителями бизнеса, нельзя увидеть, либо его не происходит вообще. К сожалению, это так.
Также с сожалением надо отметить, что функция ОРВ у нас не является барьерной. То есть, с одной стороны, учет предложений, поступивших разработчику в ходе консультаций, не является обязательным, а аргументация неучета делается посредственно или игнорируется. С другой стороны, замечания уполномоченного органа, высказанные в оценке ОРВ, должны быть учтены, если указаны процедурные нормы, которые были нарушены. Однако акты, получившие отрицательное заключение по содержанию самого акта, тоже могут приниматься, регистрироваться в министерстве юстиции. То есть Минюстом внимание уделяется лишь конкретным процедурным замечаниям, а не характеру заключения.
При этом надо отметить, что примерно треть, даже несколько больше, заключений имеет отрицательный характер, по крайней мере до вступления в силу Постановления Правительства РФ №1318. А если покопаться в архивах Минэкономразвития и посмотреть все проекты актов, которые заворачиваются в рабочем порядке, то мы увидим много интересного. Так документы возвращаются для приведения в соответствующий нормативам вид, после разработчикам обещают дать положительное заключение, точнее дают такой шанс, вероятность. И в итоге с учетом этого отрицательных заключений на все акты, поступившие с 2010 года в Минэкономразвития, получается примерно половина. А количество таких актов уже перевалило за 2 тысячи. Это – значительный массив.
При этом понятно, что одни акты остаются без серьезного внимания, другим, наоборот, по каким-то, возможно, личным мотивам оказывается повышенное внимание.
Недавно было заседание правительственной комиссии по административной реформе, и там был поднят вопрос о поведении разработчиков нормативных актов. Есть разработчики, которые не направляют свои акты на положенные рассмотрения. Есть разработчики, которые пытаются зарегистрировать в Минюсте проекты, на которые получены отрицательные заключения. Минэкономразвития вынесло этот вопрос на правительственную комиссию, но оказалось, что таких актов менее 7%. Это – не так много, и не стоит говорить, что барьерные функции ОРВ в нашей стране вообще не несет. Да и сама барьерная функция, как это ни смешно, может заключаться в том, что происходит затяжка в принятии акта, а время дорого. Если акт не принимается поспешно, бизнес, экспертное сообщество могут успеть узнать о нем и по любым каналам донести свою позицию до разработчика и до Минэкономразвития. И они могут добиваться, чтобы этот акт не принимался, или был принят в том виде, в котором он нужен бизнесу, или точнее приближает его к балансу интересов. Но для этого, как ни странно звучит, необходимо затянуть процесс принятия законодательного акта. А процедура ОРВ может затянуть процесс на два – три месяца и даже на полгода. Есть примеры того, как проект акта не может быть принят и год, поскольку дважды и трижды на него дается отрицательное заключение об ОРВ, и этот акт не может быть принят.
Есть достаточно яркие примеры, подчеркивающие исполнение ОРВ своей функции, отобразил некоторые из низ на слайдах. Один из них – акт, касавшийся оплаты за проезд крупнотоннажного транспорта по федеральным трассам. Когда он поступил в Минэкономразвития на оценку, удалось с помощью хорошо аргументированного заключения доказать, что в нем слишком завышена стоимость. Так европейская практика говорит, что она должна быть в два –три раза меньше. Удалось снизить в два раза предусмотренную оплату, в результате чего занятый грузовыми перевозками бизнес отыграл ,если так можно выразиться, 51 миллиард рублей.
Есть пример с меньшей суммой – всего полмиллиарда рублей. Это – акт, который необоснованно расширял перечень перевозок опасных грузов, на которые требуется разрешение Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Заключение Минэкономразвития привело к тому, что перечень расширен не был, и предприниматели, занятые в этой сфере бизнеса не понесли неоправданные издержки.
Смотрим далее. Не прошел процедуру ОРВ и акт, менявший классификацию опасных производственных объектов, который расширял перечень для обязательного страхования. На этот акт было написано самое большое пока заключение – 150 страниц. Для предпринимателей было сохранено 24 миллиарда, которые ушли бы на обязательное страхование. 12 с половиной миллиардов рублей было сохранено малому и среднему бизнесу в процессе оценки регулирующего воздействия закона о розничной торговле и поправок, которые собиралось вносить в него ФАС.
Однако нужно заметить, что нельзя точно подсчитать экономию, приносимую институтом ОРВ, поскольку такая оценка дается далеко не всегда. По нашим приблизительным прикидкам это – около 300 миллиардов в год. Между тем средств на содержание института ОРВ на федеральном уровне нужно в тысячу раз меньше.
К сожалению, можно привести и примеры того, как ОРВ не выполняет никакой функции. Один из них – пример СанПиНа, касавшегося детских садов. Тогда Роспотребнадзор умудрился, не дожидаясь итоговой оценки регулирующего воздействия, утвердить его и зарегистрировать в Минюсте. И СанПин начал действовать, хотя имел целый ряд положений, в связи с которыми уже после его утверждения Минэкономразития дало отрицательное заключение. Оно уже не сыграло никакой роли. Между тем указанные в заключении положения СанПина убивали значительную часть детских учреждений, в которых дети должны были пребывать короткое время. Более того, после его принятия под угрозой закрытия оказалось около 20% частных детских садов.
Роспотребнадзор подготовил затем еще один СанПиН – именно для частных детских садов. О том, что это за документ, говорит следующий его пункт: в нем рекомендуется частные детские сады располагать на первых этажах жилых зданий. В случаях, когда первый этаж – нежилые помещения, занятые, например, магазинами – на втором этаже. В документе, обязательном к исполнению, применен термин «рекомендует». Понятно, к чему это должно привести. Детские сады, располагающиеся в квартирах начиная с 3-го этажа, оказываются в зоне риска.
Надо сказать, что предпринимательские организации вычислили этот проект акта, хотя он был размещен в интернете под искаженным названием, и его нельзя было найти в поисковике. Никаких обсуждений уведомления о его подготовке не было в том смысле, что участников 0.
В итоге было проведено совместное совещание Роспотребнадзора, АСИ с участием представителей Опоры России и других общественных организаций. После него был составлен протокол по изменению ряда норм, в том числе и названной ранее. В итоге Роспотребнадзору пришлось учесть высказанные замечания. Так что бизнес при внимательном отношении к делу может с помощью института ОРВ защищать свои интересы. И тому есть примеры. Надеюсь, да что там надеюсь, уверен, что они будут множиться.
Материал подготовил Владимир Володин