Почему оценку регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов (НПА) принято считать важнейшей частью «Умного регулирования» (англ. Smart Regulation)? ОРВ – механизм, обладающий возможностью защиты интересов МСП при изменениях в государственном регулировании и на стадии проектирования нового регулирования. В ЕС используется более 10 лет и в настоящее время рассматривается вместе с оценкой фактического воздействия действующих НПА (регулирования) во взаимной связи. Роль ОРВ в нормотворческом процессе: «информационная» или «блокирующая».
Оценка регулирующего воздействия – часть Умного регулирования. Пусть одна из самых важных, самых первых, но помимо нее есть еще целый набор инструментов. Это – оценка фактического воздействия. Это такой инструмент, как модель стандартных издержек – по сути, база данных всех издержек, которые несет субъект в процессе предпринимательской деятельности, на входе, при завершении деятельности. Эта модель описывает все возможные взаимодействия бизнеса с государством в таких понятиях: сколько это стоит, сколько это занимает времени, сколько трудозатрат уходит на то или иное действие (например, подготовку и сдачу налоговой отчетности). Это и такие инструменты, как практикующиеся сейчас в Еврокомиссии фитнес-проверки, когда берется действующее законодательство в определенной отрасли (кластере) и в течение короткого времени собирается большое количество экспертов, чтобы проверить законодательство на целый комплекс вопросов. В первую очередь, это – какие издержки накладывают те или иные законодательные акты на бизнес. Затем – насколько законодательные нормы просты для восприятия. На выходе после таких проверок используется еще один инструмент – упрощение законодательства.
Можно и дальше перечислять инструменты регулирования, но, прежде всего, хочется напомнить о концепции, популярной в начале 2000-х годов в ЕС: Лучшее регулирование, которое условно базируется на принципе «чем меньше регулирования, тем лучше для бизнеса». Однако теперь мы говорим об «Умном регулировании», здесь, во-первых, речь должна идти уже не только о бизнесе, во-вторых, хорошим регулированием становится регулирование сбалансированное. В эту сторону эволюционировала и концепция оценки регулирующего воздействия.
Обратимся к российской ситуации, слайд презентации. Если взять два основных международных индекса, отражающих ситуацию с регулированием бизнес-среды (рейтинг качества регулирования и рейтинг регулирования бизнеса), то по обоим Россия получает твердую двойку с плюсом, либо слабенькую тройку с минусом. Так по показателю качества регулирования Россия входит в группу стран с неблагоприятным климатом для развития предпринимательской деятельности.
Почему привожу эти данные? В первую очередь скажем о Москве, поскольку международные рейтинги строятся, исходя из позиций столицы, и мы занимаем места в рейтингах по ситуации в Москве.
Далее, следующий слайд. Дорожная карта, касающаяся улучшения регуляторной среды для бизнеса, в июне этого года утвержденная распоряжением Правительства РФ, включает развитие института ОРВ. Содержит она и еще один инструмент регулирования - модель стандартных издержек. В ближайшее время федеральное правительство собирается презентовать ее обществу.
По слухам, уже проведен расчет базового уровня издержек бизнеса на федеральном уровне (налоги, регистрация, сертификация и др.).
Правительство ставит амбициозные задачи: сократить издержки бизнеса к 2019-му году на 40%. Для этого необходимо постараться внедрить эти инструменты в практику принятия регулирующих решений в стране, спустить это в регионы, а затем в муниципалитеты. Ведь федеральные издержки составляют меньше половины всех издержек в предпринимательской деятельности.
На следующем слайде я привел два определения оценки регулирующего воздействия. Первое из Европейской комиссии: «Оценка регулирующего воздействия – (англ. Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis) процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив»
Второе – наше, российское, данное на основе « Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии», утвержденных постановлением Правительства 1318 (базовое постановление, по которому проводится ОРВ на федеральном уровне): «Оценка регулирующего воздействия – деятельность органов исполнительной власти, имеющая целью определение и оценку возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявления в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».
Разумеется, в определении, как и в самом механизме, все начинается с анализа проблемы, после которого ставится цель: что мы с этой проблемой хотим делать, как мы собираемся ее решать. После постановки цели определяется, какими путями мы можем ее достичь, ищем альтернативные пути. И эти альтернативные пути изучаются на публичных консультациях, рассматриваются сквозь призму возможных издержек как бизнеса, так и государства.
Единственно чего нет в нашем определении, но что есть в определении зарубежном – это акцент на публичные консультации.
В чем полезность механизма ОРВ? Фактически это – некий фильтр. Я попытался отобразить на следующем слайде. Уже имеются положительные примеры «блокирования» принятия проектов актов, накладывающих излишние издержки на предпринимателей совместными усилиями Минэкономразвития России и бизнеса, подпадающего под предлагаемое регулирование. Есть и «антипримеры» федерального уровня. Но об этом чуть позже.
Надо сказать, что с 2010-го года на федеральном уровне создана нормативно-правовая база для всех уровней власти по проведению ОРВ. За это время приняты: для оценки проектов актов – Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 и приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия», для действующих НПА – Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 и приказ Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности», наконец, для регионального уровня - Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ и Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения ОРВ в субъектах РФ (утв. приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623).
Отметим, что Федеральный закон № 176-ФЗ обязывает регионы ввести у себя с начала будущего года и оценку регулирующего воздействия, и экспертизу действующих актов.
Что представляют собой этапы процедуры ОРВ на федеральном уровне?
Постарался изобразить на слайде.
Этап 1. Подготовка и обсуждение уведомления:
1. Подготовка уведомления и размещение на портале regulation.gov.ru
2. Проведение публичных консультаций по уведомлению
3. Подготовка сводки предложений, публикация на портале.
Этап 2. Подготовка и обсуждение текста акта и сводного отчета:
1. Подготовка текста проекта акта
2. Подготовка сводного отчета об ОРВ
3. Проведение публичных консультаций по проект акта
4. Доработка проекта акта и сводного отчета (уточненный текст проекта акта; уточненный и дополненный сводный отчет; сводка предложений).
Этап 3. Подготовка заключения об ОРВ
1. Проведение дополнительных публичных консультаций
2. Подготовка и публикация заключения об ОРВ
3. Направление разработчику для учета
Уведомление о подготовке готовит соответствующий федеральный орган – разработчик проекта НПА. В нем кратко формулируется проблема, которая должна быть решена данным актом. Ставится цель, которая должна быть достигнута. Описывается круг субъектов, чья деятельность им регулируется. Наконец, указывается способ регулирования, который должен быть вписан в норму данного акта. Могут быть также указаны альтернативные способы регулирования. Уведомление размещается для проведения публичных консультаций.
После этого в течение 15-ти дней или больше – как установит разработчик – вы можете на портале regulation.gov.ru высказать свое мнение по опубликованному проекту. А разработчик подготовит затем сводку предложений, поступивших по данному уведомлению. Кроме самих предложений в сводке присутствует указание, какие из них учтены, а какие нет.
Затем разработчик готовит сам проект акта. Помимо пояснительной записки к нему готовится и сводный отчет, фиксирующий результаты оценки регулирующего воздействия. Эту оценку можно назвать первичной. В отчете детализируется описание проблемы, цели регулирования, предлагаемый способ регулирования. В нем должны фиксироваться издержки, которые данный акт накладывает на бизнес. Также в ней описывается, почему предложенный вариант регулирования является оптимальным. Кроме цели регулирования должны быть приведены и показатели, которые покажут, достигнута ли указанная цель или нет.
Текст проекта акта и сводный отчет вновь размещаются на интернет-портале regulation.gov.ru для проведения публичных консультаций. Сроки консультаций устанавливаются в зависимости от так называемой степени регулирующего воздействия (от 15-ти дней до 2-х месяцев).
Проведя этот раунд публичных консультаций, разработчик дорабатывает проект акта. Если он не согласен с поступившими предложениями, то должен в очередной сводке это аргументированно объяснить. В итоге создаются три документа: уточненный и дополненный сводный отчет, уточненный текст проекта акта и сводка предложений.
На третьем этапе в процесс вступает соответствующий департамент Минэкономразвития, готовящий свое заключение по ОРВ проекта акта, а также процедурам, которые провел разработчик. При этом Минэкономразвития имеет право провести свои дополнительные публичные консультации. Однако за 15 дней, отведенных министерству, оно, как правило, провести такие консультации не успевает.
Заключение может быть как положительным, так и отрицательным. Если отрицательное заключение связано с нарушением порядка прохождения процедур, разработчик должен пройти их заново. В МЭР также могут посчитать, что новое регулирование накладывает на бизнес излишние издержки. Однако на этом процедура ОРВ заканчивается, и разработчик может, как учесть, так и, к сожалению, не учесть замечания Минэкономразвития.
Вторая часть доклада О.М. Шестоперова будет опубликована на следующей неделе.
Продолжение следует.
Материал подготовил Владимир Володин