Летом 2013 года в России была введена усовершенствованная система оценки регулирующего воздействия. Предполагалось, что нормативные акты будут проходить более жесткий мониторинг, что снизит потери бизнеса, связанные с избыточным государственным регулированием, но на деле все оказалось не так

Зачем нужна эта система?

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) – система изначально призванная защитить бизнес от избыточного государственного регулирования. ОРВ подразумевает обоснование органами власти принятия того или иного закона, приказа или постановления, касающегося предпринимательской и инвестиционной деятельности. Что подразумевает под собой это обоснование? Это четкое определение решаемой регулированием проблемы, сопоставление альтернативных вариантов и обязательный анализ последствий принятия правового акта.

С 2010 года система ОРВ развивалось по так называемому централизованному принципу. Все оценки проводил уполномоченный орган в лице Минэкономразвития России, к которому приходили проекты федеральных и других нормативных правовых актов, разработанных правительством или другими ведомствами. К ним прилагалась обычная пояснительная записка. Одна из важных проблем состояла в том, что экспертам министерства часто не хватало квалификации, чтобы, не разбираясь в специфике того или иного регулирования, адекватно оценить последствия принятия отраслевых актов.

Разработчики – сами себе оценщики

В июле 2013 года правительство вывело ОРВ на качественно новый уровень, осуществив своего рода мини-революцию в этой системе. Сфера оценки была расширена до налогового и таможенного администрирования. В систему ОВР включены решения совета Евразийской экономической комиссии, которая является наднациональным органом.

Новации коснулись и Госдумы – в части рассмотрения законопроектов, разработанных правительством. Теперь все предложенные ко второму чтению поправки должны в обязательном порядке пройти оценку на последствия и на искажение сути основных положений законопроекта. Все заключения по поправкам должны публиковаться.

Еще одно нововведение – разделение законопроектов по степени регулирующего воздействия, а именно – на низкую, среднюю и высокую. Выбрать эту степень должен сам разработчик. Критерий высокой степени – новизна способа регулирования. На обсуждение в публичном пространстве актов средней и высокой степени выделяется существенно больше времени.

И самое главное – часть функций по ОРВ была передана самим разработчикам, являющимся несомненными профессионалами в своей области. Они должны готовить для Минэкономразвития сводный отчет, который включает в себя собственную экспертизу разработанного проекта, а также отчет по проведенным публичным консультациям. Разработчики должны предоставить набор сведений о целях регулирования и о расходах, которые будут нести в связи с этим государство и предприниматели, а также обоснование выбора способа регулирования. После этого Минэкономразвития России делает экспертизу по проекту акта и по предоставленному отчету, готовит итоговое заключение. В регионах, где на текущий момент введена процедура ОРВ (37 субъектов) этим занимается региональное экономическое министерство, аналог МЭР, а в некоторых случаях – экономическое подразделение аппарата Правительства РФ.

ОВР должно заниматься правительство

Разработчики нормативных актов часто подходят к процедуре подготовки отчетов формально, лишь бы отписаться. Для них это лишняя работа. В итоге министерство получает на экспертизу заключения с формулировками типа «регулирование не повлияет на расходы бизнеса». Возможно, именно поэтому большинство сводных отчетов на портале не выдерживают никакой критики.

Так НИСИПП (Национальный институт исследований проблем предпринимательства) постоянно отслеживает нововведения в практике реализации и внедрения ОРВ на федеральном и региональном уровнях.

• Мониторинг документов, размещаемых разработчиками проектов НПА на портале regulation.gov.ru для публичного обсуждения в рамках проведения оценки регулирующего воздействия
• Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ

Если говорить, например, о степени регулирующего воздействия, то можно сделать интересный вывод: разработчики «злоупотребляют» оценкой степени. В большинстве случаев ставят среднюю, а в сводном отчете пишут, что расходов бизнеса не возникает, тем более сверх действующих. Логика проста – если Минэкономразвития найдет такие расходы, а указанная степень будет низкой, то отправит проводить процедуры обратно, начиная с публичного обсуждения. Поставить среднюю означает перестраховать себя от таких событий.

В целом работа по ОВР на всех ступенях теряет свой смысл и стимулы для участников из-за отсутствия на выходе конкретного результата. Логично предположить, что если МЭР выдает отрицательное заключение, то разработчик переделывает законопроект. Но на практике это далеко не так, поскольку утвердить законопроект и зарегистрировать его в Минюсте России можно и без заключения МЭР. Если это ведомственный приказ, например, Роспотребнадзора, то он утверждается главой ведомства, регистрируется в Минюсте России, после чего вступает в силу. Если это постановление Правительства РФ, то сам кабинет министров решает, утверждать его или отправить на доработку в профильное ведомство.

Иными словами, заключение по ОРВ не обладает блокирующей функцией, а носит лишь информационный и рекомендательный характер. Кроме всего прочего, на принятие окончательного решения по законопроекту могут влиять разнообразные факторы, например, соблюдение экологических и санитарных норм или рост социальной напряженности.

Норму о блокирующей функции можно было бы внести в соответствующие постановления. Но на это никто не пошел и не пойдет, потому что Минэкономразвития и другие федеральные министерства равны по статусу. Минэкономразвития не может обладать блокирующей функцией в отношении других министерств и, тем более, Правительства.

По-видимому, из сложившегося тупика есть только один выход: надо перенести департамент ОРВ из Минэкономразвития в Правительство РФ, и тогда экспертизу будет проводить вышестоящий орган, решение которого обязательно для всех ведомств-членов.

Судьбу актов никто не отслеживает

Одна из актуальных проблем эффективности системы ОРВ – контроль за судьбой законопроектов после проведения оценки. Сегодня этим никто не занимается. Данная функция выходит за рамки ответственности Минэкономразвития России и не входит в KPI – показатель эффективности деятельности министерства.

Но отследить судьбу законопроектов может и общественность, используя портал, на котором размещены проекты актов. Там же проходит их публичное обсуждение, размещается сводный отчет и публикуется заключение МЭР.

На этом же портале, согласно практике ОРВ в других странах, должен быть размещен и утвержденный акт или дана на него ссылка. Но у нас этого пока нет, хотя формально такая опция предусмотрена. Поэтому вся ОРВ «повисает в воздухе»: общество не может с невысокими издержками сопоставить ход и результаты ОРВ.

Что касается регионов, то мы провели мониторинг всех 83-х, изучив их нормативно-правовую базу, сайты, в том числе страницы по ОРВ, другие открытые источники. Выяснилось, например, что некоторые регионы не размещают на официальных сайтах по ОРВ ни результатов публичных обсуждений, ни заключений по проекту уполномоченного органа, а просто публикуют текстпроекта или сообщение о разработке и собирают предложения. На сайте приводится только адрес электронной почты – «для отзыва». А это уже – вырождение идеи, как таковой. Никакой обратной связи от власти, хотя именно эта связь – основа ОРВ.