Опубликовано на сайте Всероссийского движения "За честный рынок" VDCR.RU

В период между отрешением Ю.М.Лужкова от должности мэра Москвы и принятием Правительством Москвы Постановления № 26-ПП от 3 февраля 2011 года «О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности», вызвавшим бурную реакцию со стороны малого торгового бизнеса, появились два нормативно-правовых акта, представляющих определённый интерес.

Оставшийся «на хозяйстве» в период междуцарствия В.И.Ресин, ориентируясь на привычные сроки выпуска руководящих документов, необходимых для планирования своей деятельности структурам городского управления, подписал Постановление от 19 октября 2010 г. N 968-ПП «О размещении объектов мелкорозничной сети в 2011 году». Реальный смысл документа заключался в сохранении (до появления нового мэра) схем и правил, действующих при его предшественнике. Отсутствие в преамбуле ссылки на Постановление Правительства РФ № 772, принятое за три недели до выпуска данного постановления Правительства Москвы, говорит о темпах разработки и принятия нормативно-правовых актов аппаратом московской власти. Важным сигналом в этом документе является изменение, внесённое в ранее действовавшие процедуры: в перечень документов, необходимых для получения Разрешения на размещение нестационарного объекта мелкорозничной сети п.8.2 включил "договор на размещение кабелей электроснабжения и связи нестационарных объектов мелкорозничной сети на городском имуществе, включая опоры наружного освещения и контактной сети города Москвы;". Этот нюанс требует внимания, так как сама проблема получит дальнейшее развитие.

Первым нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в рассматриваемой области, принятым Правительством Москвы при С.Собянине, стало Постановление Правительства Москвы от 17 ноября 2010 года № 1021-ПП «О временном порядке размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы в 2011 году». В отличие от Постановления Правительства Москвы № 26-ПП, вокруг которого кипят страсти, этот документ остался в тени, хотя опытные люди, привыкшие к тому, что существует система «подачи властью сигналов», могли, изучив постановление № 1021-ПП, уже тогда сделать для себя некоторые выводы. В преамбуле этого документа появилась формулировка «В целях упорядочения размещения нестационарных торговых объектов, в том числе на улично-дорожной сети…». Какие претензии были предъявлены ушедшему Ю.М.Лужкову средствами массовой информации? В первую очередь, московские пробки, несоответствие дорожно-транспортной инфраструктуры города транспортным потокам. С.Собянин в публичных выступлениях подчёркивал, что изменение транспортной ситуации в городе он рассматривает как свою приоритетную задачу.

Далее, в постановлении даны поручения:

«1. Департаменту потребительского рынка и услуг города Москвы в месячный срок разработать в установленном порядке проект постановления Правительства Москвы о порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

2. Москомархитектуре:
2.1. После выполнения пункта 1 настоящего постановления выступить государственным заказчиком по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов в разрезе административных округов и районов города Москвы (далее - схема) за счет средств, выделенных Москомархитектуре на реализацию адресных инвестиционных программ города Москвы на 2011 и последующие годы, и в срок до 1 мая 2011 г. разработать схему с учетом потребностей жителей районов, необходимости обеспечения устойчивого развития территорий, достижения нормативов минимальной обеспеченности населения города Москвы площадью торговых объектов, исключения негативного влияния объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру.
2.2. В срок до 1 января 2011 г. разработать проекты типовых архитектурных решений нестационарных торговых объектов.

3. До утверждения новой схемы (п. 2.1) осуществлять размещение нестационарных торговых объектов на основании временных схем размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети на I полугодие 2011 г. в соответствии с требованиями постановления Правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 274-ПП "Об упорядочении размещения объектов мелкорозничной сети на территории города Москвы".

4. Префектурам административных округов города Москвы, ГУП "Гормост", ГУП "Московский метрополитен" в срок до 22 ноября 2010 г. разработать в установленном порядке временные схемы размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети на I полугодие 2011 г. с учетом изменений градостроительной ситуации.

5. Межведомственной комиссии по вопросам потребительского рынка и услуг при Правительстве Москвы в срок до 26 ноября 2010 г. рассмотреть и утвердить согласованные в установленном порядке временные схемы размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети на I полугодие 2011 г. (п. 4).

6. Префектурам административных округов города Москвы:
6.1. В срок до 29 ноября 2010 г. обеспечить опубликование утвержденных временных схем размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети на I полугодие 2011 г., разработку конкурсной документации на право размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети и опубликование объявлений о проведении конкурсов в установленном порядке.
6.2. В срок до 16 января 2011 г. обеспечить подведение итогов конкурсов на право размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети.»

Текст, выделенный жирным шрифтом в п.2.1 документа, выделен мной – он отражает расстановку приоритетов Правительства Москвы. До появления этого постановления инициатором появления новых торговых объектов являлись префектуры, обобщавшие предложения управ муниципальных округов, финансировавшие «на возвратной основе» разработку градостроительных заключений («1.4. Префектуры административных округов города Москвы выступают заказчиками по разработке градостроительного заключения за счет бюджетных средств на возвратной основе», из приложения 1 к постановлению Правительства Москвы от 16 декабря 2008 г. N 1139-ПП). Возвратность бюджетных средств обеспечивалась включением полученного градостроительного заключения в лот, разыгрываемый между торговыми предприятиями (предпринимателями) на конкурсе на право заключения договора аренды земельного участка для размещения и эксплуатации некапитальных объектов, проводимом префектурами. Опытные люди знают, какие аппаратные битвы разыгрываются между ведомствами за право занять или уступить первое место в перечне структур, ответственных за выполнение некоторых административных функций. Первый в списке «рулит» процессом, определяет приоритеты, получает дополнительное финансирование для выполнения этих функций, но и несёт ответственность за результат. Передача полномочий и ответственности по разработке схем размещения нестационарных торговых объектов Москомархитектуре, до этого только разрабатывающей по заказу префектур градостроительные обоснования, говорила о том, что вопросы обеспечения населения товарами и услугами с помощью некапитальных торговых объектов отошли на второй план, на первый план вышла транспортная инфраструктура города. Постановление № 1021-ПП установило переходный период (1-е полугодие 2011г.), в течение которого игра шла по старым правилам. И ритуально отменив в п.7 целиком постановление № 968-ПП, подписанное В.Ресиным, С.Собянин продублировал в подписанном им постановлении включение в обязательный пакет документов, представляемых для получения Разрешения на размещение нестационарного объекта мелкорозничной сети позиции "договор на размещение кабелей электроснабжения и связи нестационарных объектов мелкорозничной сети на городском имуществе, включая опоры наружного освещения и контактной сети города Москвы;". Кроме того, в перечень оснований для досрочного прекращения действия Разрешения п.8.2 включил "- самовольное размещение кабелей электроснабжения и связи нестационарных объектов мелкорозничной сети на городском имуществе, а также незаконное их подключение к электроустановкам." Тенденция, однако. Во второй части данного материала упоминалось поручение, данное ряду структур городского управления, проверить, все ли некапитальные торговые объекты имеют правильно оформленные земельно-правовые отношения. А теперь ещё у городской власти возникло подозрение, что далеко не все нестационарные торговые объекты законно пользуются электроэнергией городских энергосетей. Конечно, умельцев у нас хватает и нельзя полностью исключить вариант мастерского скрытного подключения к энергосетям, не поддающегося визуальному обнаружению специалистами структур Мосэнергосбыта, но логичнее допустить, что в подавляющем большинстве случаев в подключении объектов к энергосетям без оформления необходимых документов участвовали эти самые специалисты, «крышуемые» по служебной вертикали. За почти двадцать лет руководства частными предприятиями, владельцем или совладельцем которых я являлся, мне неоднократно приходилось выбирать, соглашаться ли на предложение представителей различных городских служб «сделать дешевле, но за наличные и без оформления» и, честно признаюсь, не всегда я отказывался от таких предложений, но при этом я принимал этот административный риск на себя, поэтому первичной всегда была оценка его допустимости по возможным последствиям. Мелкие штрафы меня не пугали, а если в перспективе могла возникнуть, пусть и маловероятная, но серьёзная угроза, вплоть до закрытия предприятия, мой выбор был очевиден. Череда событий в мелкой рознице Москвы показала, что в этом секторе бизнеса есть предприниматели, которые либо считали риск потери торгового объекта допустимым, либо искренне верили в свою способность «договориться» при любых обстоятельствах.

Важно отметить следующий факт: в период подготовки постановления о регулировании мелкорозничной сети города сменился руководитель экономического блока Правительства Москвы – 22 декабря 2010 года на должность заместителя мэра в Правительстве Москвы по вопросам экономической политики вместо Ю.Росляка был назначен А.Шаронов, который сразу после назначения провел ряд встреч с представителями торговых бизнес-сообществ Москвы. В числе этих представителей были люди, не вошедшие в «закрытый клуб победителей конкурсов», и заинтересованные в кардинальном изменении регулирования в сфере мелкорозничной торговли. Судя по всему, кое-кто из участников встреч был привлечён к разработке нового постановления, так сказать, для формирования нового взгляда на проблему.

Изложенная информация характеризуют стартовые условия разработки постановления Правительства Москвы, вносящего изменения в регулирование мелкорозничной торговли в соответствии с Федеральным Законом № 381-ФЗ и Постановлением Правительства РФ № 772. Итак, городской власти требовалось, в первую очередь, чтобы некапитальные торговые объекты, а уж тем более, имеющие договор аренды земельного участка, не создавали проблем при перепланировках дорожно-транспортной сети города. Вариант – сначала детально проработать проектные изменения, затем создать подробный план дорожно-строительных работ, а уж потом перемещать или ликвидировать некапитальные торговые объекты – если и рассматривался (в чём я сомневаюсь), то это не нашло своего отражения ни в нормативно-правовых актах, ни в действиях городских ведомств. Кроме того, городская власть имела информацию о том, что какая-то часть некапитальных торговых объектов действует, не имея оформленных земельно-правовых отношений, а какая-то часть незаконно подключена к городским энергосетям, и понимала, при каких условиях это стало возможным. И последнее, сложившаяся система конкурсов на размещение некапитальных торговых объектов, по мнению представителей части торговых бизнес-сообществ, в том числе, структур ОПОРЫ РОССИИ, рекомендованной для сотрудничества руководством «Единой России», непрозрачна, коррумпирована и должна быть кардинально реформирована. В результате и было разработано Постановление Правительства Москвы от 03 февраля 2011 года № 26-ПП «О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности».

Какие существенные изменения в регулировании мелкорозничной торговли были введены этим постановлением?

В пунктах 3 и 4 приложения 1 к Постановлению Правительства Москвы № 26-ПП указаны основания для размещения нестационарных торговых объектов и дано перечисление торговых объектов, относящихся к нестационарным торговым объектам (НТО):
« 3. Размещение нестационарных торговых объектов осуществляется:
1) для нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности города Москвы либо государственная собственность на которые не разграничена, - на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта в соответствии с настоящим постановлением.
Хозяйствующий субъект, имеющий действующий договор аренды земельного участка в месте, установленном схемой размещения нестационарных торговых объектов, имеет право на оформление договора на размещение нестационарного торгового объекта в соответствии с приложением 3 к настоящему постановлению. Цена договора на размещение нестационарного торгового объекта определяется в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Москвы (п.8 приложения 2 к настоящему постановлению);
2) для нестационарных торговых объектов в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, - на основании договора аренды и иных договоров в соответствии с гражданским законодательством.

4. К нестационарным торговым объектам относятся торговые объекты, представляю-щие собой временные сооружения или временные конструкции, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения:
1) павильон - временное сооружение, имеющее торговый зал и помещения для хранения товарного запаса, рассчитанное на одно или несколько рабочих мест;
2) киоск - временное оснащенное торговым оборудованием сооружение, не имеющее торгового зала и помещений для хранения товаров, рассчитанное на одно рабочее место продавца, на площади которого хранится товарный запас;
3) торговый автомат - временное техническое сооружение или конструкция, предназначенные для продажи штучных товаров без участия продавца;
4) бахчевой развал - специально оборудованная временная конструкция, представляющая собой площадку для продажи бахчи;
5) елочный базар - специально оборудованная временная конструкция, представляющая собой площадку для продажи натуральных елок, сосен;
6) сезонные кафе - специально оборудованное временное сооружение, в том числе при стационарном предприятии, представляющее собой площадку для размещения предприятия общественного питания для дополнительного обслуживания питанием и (или без) отдыха потребителей;
7) передвижные сооружения: автомагазины (автолавки, автоприцепы), автокафе, изотермические емкости и цистерны, тележки, лотки, палатки, корзины и иные специальные приспособления.»

Проанализируем характер внесенных изменений. Первое, ликвидировано, как это и предусмотрено ФЗ №381, деление торговых объектов, расположенных вне капитальных строений, на некапитальные и нестационарные. Киоски, павильоны, расположенные вне зданий, строений и сооружений, а также остановочно-торговые модули, то есть, все объекты, имевшие ранее статус некапитальных стационарных торговых объектов, подчёркнутый обязательностью аренды земельных участков, на которых они располагались, «утратили связь с землёй», причём остановочно-торговые модули этим постановлением ликвидированы как вид торговых объектов. Причина последнего решения очевидна – жесткая привязка ОТМ к остановкам общественного транспорта и защищенность наличием договора аренды земельного участка связывала руки проектировщикам. Сколько в Москве существовало ОТМ? По данным на начало 2008 года в Москве было более 5 тысяч остановочных павильонов, какая часть из них была оборудована ОТМ, я уточнить не смог, но, очевидно, речь может идти о нескольких сотнях договоров аренды земельных участков. Одновременно реконструировать все улицы города невозможно, всегда существует разумная последовательность действий, но, очевидно, было принято решение одним махом «зачистить поляну от земельно-правовых обязательств», чтобы потом ничто не мешало Москомархитектуре решать дорожно-транспортные проблемы Москвы. Пункт 5 Постановления отменил все ранее действующие нормативно-правовые акты, регламентировавшие земельно-правовые отношения в части некапитальных объектов торговли. Поэтому призывы представителей малого торгового бизнеса вернуть киоскам и павильонам статус некапитальных объектов не являются решением проблемы – предпринимателю не важно, какими документами будет оформлено его право на осуществление торговли в конкретном месте с использованием конкретного торгового объекта, ему важно, чтобы эти документы гарантировали, что в течение достаточно длительного периода времени ни место расположения его торгового объекта, ни требования к самому торговому объекту не изменятся. Обеспечивают ли такие гарантии изменения в регулировании, введенные Постановлением № 26-ПП? Формально обеспечивают.

Срок действия договора на размещение НТО регламентируется пунктом 9 Приложения 1 к этому Постановлению:
«9. Период размещения устанавливается в схеме размещения нестационарных торговых объектов для каждого места размещения нестационарного торгового объекта, с учетом следующих особенностей в отношении размещения отдельных видов нестационарных торговых объектов:
1) для мест размещения передвижных сооружений по реализации цветов, овощей, фруктов, мороженого, прохладительных напитков, кваса, в том числе в розлив, период размещения устанавливается с 1 апреля по 1 ноября;
2) для мест размещения елочных базаров период размещения устанавливается с 20 по 31 декабря;
3) для мест размещения бахчевых развалов период размещения устанавливается с 1 августа по 1 ноября;
4) для иных нестационарных торговых объектов, за исключением предусмотренных подпунктами 1-3 настоящего пункта, - с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий, но не более 3 лет.»

Кроме того, пункт 24 этого приложения сохраняет принцип дополнительных гарантий: «24. В случае изменения градостроительной ситуации до истечения установленного в схеме размещения нестационарного торгового объекта периода размещения и необходимости в связи с этим внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, префектура административного округа города Москвы представляет предложения по перемещению нестационарного торгового объекта с места его размещения на компенсационное место размещения.».

Однако, формулировка «не более 3 лет» может подразумевать и значительно более короткий период времени, вплоть до нескольких месяцев, недель и даже дней. Скажите: абсурд? Возможно, но почему-то действия представителей властных структур города не позволяют считать абсурдные решения невозможными. О чём говорит отсутствие нижней границы срока размещения НТО? О том, что городская власть пока не имеет сформированной программы градостроительных изменений и не хочет принимать на себя никаких обязательств. В части же компенсационного перемещения существуют опасения, что новое место размещения НТО может оказаться недостаточно компенсирующим потерю постоянных покупателей: крайне сложно формализовать этот показатель – выбор «выгодного» места для размещения НТО сродни искусству. А что будет, если «компенсационное место» не устраивает предпринимателя? Или эта процедура компенсационного перемещения – очередной тест на «умение договариваться»? Весь этот абзац написан для демонстрации того известного факта, что «дыры» в нормативно-правовых документах всегда создают возможности для заинтересованных злоупотреблений.

Обращаю внимание, что пока анализировались только изменения административных рисков при замене договоров аренды земельного участка на договор на размещение НТО. Вынужден констатировать, что рассмотренное изменение в регулировании привело к снижению административных барьеров за счет ликвидации стадии оформления земельно-правовых отношений. Кроме того, возложение финансирования разработки Москомархитектурой градостроительной документации на городской бюджет не на «возвратной основе», должно привести к снижению затрат предпринимателей на оплату получения места размещения НТО. Вместо оплаты затрат префектур на разработку градостроительного обоснования и арендных платежей за пользование земельным участком единственной платой за размещение НТО становится выплата в рассрочку цены данного торгового места, установленной на аукционе.

Ну что? Вроде всё замечательно? Почему же принятие этого Постановления Правительства Москвы вызвало бурные протесты со стороны достаточно большой части малого торгового бизнеса? Камнем преткновения оказались две существенные детали новой схемы регулирования – скачкообразное изменение схемы размещения торговых объектов, отнесенных теперь к нестационарным, и выбор механизма и процедуры распределения мест размещения НТО по новой схеме.

Рассмотрим, какие изменения произошли в процедуре формирования схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Напомним, как происходило формирование этих схем ранее (приложение 2 к Постановлению Правительства Москвы от 25 апреля 2006г. № 274-ПП) :
«1. Префектуры административных округов города Москвы по предложениям управ районов города Москвы и ОАО "ГАО ВВЦ" (на подведомственной территории) разрабатывают проекты схем размещения нестационарных объектов мелкорозничной сети на территориях районов, с соблюдением требований, указанных в приложении 2 , а также с учетом обеспеченности жителей района стационарными предприятиями потребительского рынка и услуг, градостроительных программ развития территорий.
Согласовывают схемы с территориальными органами Главного архитектурно-планировочного управления, Объединения административно-технических инспекций города Москвы, Управления государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по г. Москве, Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве, ГУВД г. Москвы, Государственной земельной инспекцией города Москвы, Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (на территориях природного комплекса и в границах особо охраняемых природных территорий), ОПС ГУП "Мосгоргеотрест", ГУП "Мосгортранс" (по объектам, находящимся в пределах остановочных пунктов и в 10-метровой зоне от них), Департаментом потребительского рынка и услуг города Москвы и представляют на утверждение Межведомственной комиссии по вопросам потребительского рынка при Правительстве Москвы.»
Полный перечень организаций и ведомств, ранее участвовавших в согласовании схем размещения НТО, приведён специально, чтобы изменения в регулировании были очевидны. Процедура, установленная новым Постановление Правительства Москвы, изложена в приложении 1 к этому нормативно-правовому акту.

«2. Размещение нестационарных торговых объектов в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе исключения негативного влияния объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру, и достижения установленных Правительством Москвы нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в городе Москве.»

Жирным шрифтом выделена часть текста, отсутствовавшая в предыдущих документах. Ну кого при Ю.М.Лужкове беспокоило «негативное влияние объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру»? Очередное подтверждение ранее сделанного вывода о приоритетных целях изменений в регулировании мелкорозничной торговли при С.Собянине. Далее, на расширении запретных зон, размещение в которых НТО не допускается, введении жестких требований по обеспечению проездов для спецтранспорта детально останавливаться не имеет смысла, поскольку эти ужесточения, в основном, разумны, а главное, как показала практика, не эти изменения представляют главные угрозы, хотя все эти мелкие детали, опять же, подчёркивают приоритеты Правительства Москвы. Часть документа, определяющую порядок разработки и согласования схем размещения, есть смысл привести полностью:
«13. Москомархитектура по предложениям префектур административных округов города Москвы разрабатывает проект схемы размещения нестационарных торговых объектов в разрезе административных округов/районов города Москвы, и в случае необходимости доработки проекта схемы, вносит в указанный проект необходимые изменения.
14. После разработки проекта схемы размещения нестационарных торговых объектов в разрезе административных округов/районов города Москвы Москомархитектура в течение 5 рабочих дней направляет проект схемы размещения нестационарных торговых объектов в префектуру административного округа города Москвы.
15. После получения проекта схемы размещения нестационарных торговых объектов префектура административного округа города Москвы в срок до 3 рабочих дней размещает его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (с указанием адреса и срока не менее 14 календарных дней для направления замечаний и предложений) и направляет на согласование в:

1) Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы;
2) Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (в случае размещения объектов на природных и озелененных территориях и в границах особо охраняемых природных территорий);
3) Департамент культурного наследия города Москвы (в случае размещения объектов в границах территорий и зон охраны объектов культурного наследия)

17. Одновременно с направлением проекта схемы размещения нестационарных торговых объектов на согласование в организации, указанные в пункте 15 настоящего Порядка, префектура административного округа города Москвы направляет проект схемы размещения нестационарных торговых объектов в муниципальные собрания внутригородских муниципальных образований
19. Решение о согласовании проекта схемы размещения нестационарных торговых объектов утверждается решением (правовым актом) муниципального собрания внутригородского муниципального образования.
20. После получения всех виз согласований префект административного округа города Москвы в срок до 3 рабочих дней направляет проект схемы размещения нестационарных торговых объектов в Межведомственную комиссию по вопросам потребительского рынка при Правительстве Москвы.
При наличии неучтенных замечаний согласующих организаций и замечаний, поступивших от граждан и организаций в установленный на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" срок, к проекту схемы размещения нестационарных торговых объектов прикладывается лист разногласий с обоснованием принятого решения.
21. Межведомственная комиссия по вопросам потребительского рынка при Правительстве Москвы в течение 30 рабочих дней рассматривает проект схемы размещения нестационарных торговых объектов и принимает решение об одобрении либо необходимости ее доработки.
22. Одобренный Межведомственной комиссией по вопросам потребительского рынка при Правительстве Москвы проект схемы размещения нестационарных торговых объектов в срок до 3 рабочих дней утверждается распоряжением префекта административного округа города Москвы.»
Изменение роли Москомархитектуры уже было отмечено ранее, а вот появление в перечне согласующих ведомств реорганизованного Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, создало административный барьер, с преодолением которого не могут справиться ни префектуры, ни Департамент торговли и услуг, заинтересованные в скорейшем утверждении схемы размещения НТО. Появление в процедуре согласования муниципальных собраний также является существенным изменением (формально), не гарантируя на данном этапе, что они при согласовании будут реально обеспечивать интересы потребителей-жителей муниципального округа, а не представителей соответствующей управы. Останавливаться на изменениях в процедуре корректировки действующих схем размещения НТО не имеет особого смысла, так как эти процедуры, конечно, отразили смену приоритетов, сохранив при этом во многом старые схемы.
Итак, Правительство Москвы произвело изменения в процедуре формирования схем размещения НТО, определив де-факто, что начиная с этого момента, приоритетом при разработке схем будет развитие дорожно-транспортной инфраструктуры, а уж задача достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в городе Москве будет решаться по остаточному принципу. Помните поручение Москомархитектуре, сформулированное в Постановлении Правительства Москвы от 17 ноября 2010 года № 1021-ПП: «… в срок до 1 мая 2011г. разработать схему с учётом… исключения негативного влияния объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру»? Первая схема размещения НТО, разработанная при С.Собянине, не включила в себя более 30% существующих на момент её утверждения некапитальных торговых объектов. С 1 июля 2011 года (помните: старые правила игры были пролонгированы только на 1-е полугодие 2011г.) все НТО, не попавшие в новую схему размещения, стали как бы незаконными.
А насколько незаконными? Вопрос не такой уж странный, ведь существовал ряд положений нормативно-правовых актов разного уровня, вступивших друг с другом в формальное противоречие. Формулировка пункта 6 ст.10 Федерального Закона № 381-ФЗ гласит: «Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы». Норма федерального закона имеет большую юридическую силу, чем норма нормативно-правового документа регионального органа исполнительной власти. Законным основанием для размещения торговых объектов до принятия Постановления Правительства Москвы № 26-ПП являлись, для некапитальных стационарных объектов - градостроительное обоснование и договор аренды земельного участка, для нестационарных торговых объектов – разрешение на размещение НТО. Весь срок действия этих разрешительных документов права предпринимателей защищались нормами Гражданского Кодекса РФ. Конечно, как и любое другое срочное обязательство, договор аренды земельного участка и разрешение на размещение НТО содержали условия досрочного прекращения действия данных обязательств. В каких случаях действие этих срочных обязательств могло быть прекращено в одностороннем порядке?

Все эти вопросы заслуживает грамотного юридического анализа. Я не имею юридического образования, я провожу анализ целей и методов регулирования торговой деятельности в Москве. Поэтому меня интересует вопрос: почему, имея возможность двигаться последовательно, то есть сначала разработать программу реконструкции дорожно-транспортной инфраструктуры, затем определить сроки проведения работ с учётом ограниченности и финансовых ресурсов, и производственных мощностей и только после этого вводить этапность изменений в схемах размещения нестационарных торговых объектов, предусмотрев компенсационное перемещение НТО, Правительство Москвы сознательно пошло на ликвидацию большой части некапитальных торговых объектов малого бизнеса. Я не хочу ни оправдывать, ни очернять С.Собянина, но я хочу понять логику действий Правительства Москвы. Да, С.Собянин имел информацию о существовании торговых объектов, не имеющих необходимых для деятельности договоров аренды земельных участков. О возможном масштабе данного вида нарушений говорит интересный факт: к протоколу заседания муниципального совета одного из московских муниципалитетов, а их до присоединения новых территорий в Москве насчитывалось 125 штук, был приложен перечень НТО, подлежащих сносу. Так вот, основанием для сноса ВОСЬМИ из них было отсутствие действующего договора аренды земельного участка. Следовательно, в Москве могло находиться до тысячи незаконных торговых объектов. Если бы акцент ставился на ликвидации НТО, действующих без правильно оформленных земельно-правовых отношений или незаконно подключенных к городским энергосетям, позиция была бы понятна, но ликвидировались, в том числе, и торговые объекты, имеющие полный пакет необходимых договоров, заключенных в соответствии с действующими на тот момент нормативно-правовыми актами.

Для лучшего понимания происходящего обратим внимание на один интересный факт. 3 июня 2011 года Правительством Москвы было принято решение о реорганизации Департамента поддержки и развития малого и среднего предпринимательства путём объединения его с Департаментом науки и промышленной политики. Образованный в результате слияния департамент получил название «Департамент науки, промышленной политики и предпринимательства». Функция поддержки предпринимательства сохранилась, но только «в установленной сфере деятельности», следовательно, только для малого и среднего бизнеса в сфере науки и производства. Этим шагом Правительство Москвы дало понять, что оно не намерено поддерживать малый торговый бизнес.

Для того, чтобы руководить крупным регионом надо обладать масштабным мышлением. Большинство лиц, занимающих высокие посты в нашем государстве, сформировались как личности ещё в советское время, когда вся жизнь страны проходила в режиме битвы за что-то очередное важное. И психология этих руководителей сродни психологии военачальников, привыкших к тому, что в каждой битве существуют безвозвратные потери личного состава. Их беспокоит не сам факт наличия потерь, а лишь то, оценят ли вышестоящие руководители эти потери как «допустимые».

Итак, что такое для Москвы потеря 30% некапитальных торговых объектов? Я так и не смог найти окончательной цифры, обозначающей количество не вошедших в новую схему размещения ранее существовавших некапитальных торговых объектов. По разным источникам эта цифра колеблется от 4-х до 6-ти тысяч объектов. В связи с введением такого показателя, как норматив минимальной обеспеченности населения торговыми площадями, интересно оценить, каковы удельные потери этого показателя от действий Правительства Москвы «по регулированию торговой деятельности». В числе ликвидированных торговых объектов были и мелкие, с торговой площадью менее 10 кв.м, и средние, с торговой площадью не менее 50 кв.м. Примем среднюю торговую площадь ликвидированного торгового объекта около 30 кв.м – для нашего анализа важен исключительно порядок цифр, а не их точное значение. Шесть тысяч объектов по 30 кв.м – это 180 тысяч квадратных метров торговых площадей, ликвидированных действиями Правительства Москвы. Заявленные в разных интервью данные о средней обеспеченности населения Москвы торговыми площадями на 1000 жителей колеблются от 600 до 740 кв.м. Для 10-миллионной Москвы эти 180 тысяч квадратных метров в пересчете на нормативный показатель дают его снижение на 18 кв.м на 1000 жителей города или, в долях к фактическому показателю, средняя обеспеченность торговыми площадями снизилась не более, чем на три процента. Очевидно, такие потери считаются в руководстве Москвы допустимыми. Я не верю в то, что никто в Департаменте торговли и услуг не провёл подобного расчёта. Сам факт, что такие действия производятся на фоне заявлений о недостаточной обеспеченности населения города торговыми площадями, подтверждает ранее сделанный вывод о том, что реальные цели изменения в регулировании мелкорозничной торговли в Москве не имели никакого отношения к целям, сформулированным как в федеральном законе, так и в постановлении Правительства РФ. Вступлению С.С.Собянина в должность мэра Москвы предшествовало, как было отмечено ранее, принятие Постановления Правительства РФ №772 «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов». Следует обратить внимание на п.3 данного документа:

«3. Включение объектов в схему размещения осуществляется в следующих целях:
а) достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;
б) размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность;
в) формирование торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли;
г) повышение доступности товаров для населения.»
Федеральный уровень исполнительной власти определил цели изменения в регулировании, которыми должны руководствоваться региональные органы, разрабатывая свои нормативно-правовые акты для данной области отношений. Сравнение последствий «регулирования торговой деятельности» в г.Москве с перечисленными целями впечатляет. Фактически всё происходило, как говорится, «с точностью до наоборот». Я не сомневаюсь в том, что те же самые изменения в схемах размещения НТО произошли бы и в том случае, если бы не был принят Федеральной Закон № 381-ФЗ. До сих пор Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры блокирует согласование части схемы размещения НТО, до сих пор службы Мосэнергосбыта не могут обеспечить подключение части установленных в соответствии с новой схемой НТО. Если никто не подумал о том, что после проведения аукционов придётся подключать к энергосетям несколько тысяч новых объектов и не спланировал эту деятельность с учётом имеющегося в наличии персонала, вывод можно сделать только один: не надо думать, что Правительство Москвы стремится уничтожить малый торговый бизнес, оно его просто предпочитает не замечать, решая свои, значительно, по их мнению, более важные задачи. Тем более, что даже считая каждый ликвидированный торговый объект отдельным предприятием, шесть тысяч предприятий потребительского рынка – это для Москвы очень мало. По данным Москомстата на 1 января 2012 года в Москве в сфере потребительского рынка, включая оптовую торговлю, было зарегистрировано 583776 предприятий с частной формой собственности. Кроме того, на эту же дату в Москве были зарегистрированы 195350 индивидуальных частных предпринимателей, большая часть которых работала также в сфере потребительского рынка. Потери – на уровне одного процента. Для городской власти несколько тысяч жителей города, потерявших источники существования – мелочь, проблема не их масштаба.

Мы живём не в Соединённых Штатах Америки, где действия государственных служащих, повлекшие причинение ущерба частной собственности, могут всколыхнуть всю страну – там это воспринимается как покушение на базовые основы общества. У нас можно снести бульдозером торговый павильон или вывезти ночью в неизвестном направлении ларёк с товаром и это не расценивается ни властью, ни обществом как серьёзное нарушение прав граждан. Если бы Правительство Москвы ожидало появления на Тверской в знак протеста десятитысячной колонны возмущенных представителей малого торгового бизнеса, то оно, наверное, поискало бы другие методы «регулирования торговой деятельности». Но ведь проблемы, связанные с невозможностью оформить в собственность выкупленное, ранее арендованное торговое помещение в капитальном здании, не вызывают солидарных чувств у владельца НТО, это не его проблемы. До тех пор пока малый торговый бизнес – вид деятельности очень разобщенных людей, озабоченных исключительно личной прибылью, власть будет «регулировать» этот сегмент рынка как ей угодно.

Я намеренно уклонился в данном материале от анализа проблемы аукционов. Причина проста: замена конкурсов на аукционы была инициирована не представителями органов власти, а представителями некоторых бизнес-сообществ. Правительство Москвы на данном этапе результаты аукционов не интересовали вообще, по причинам, которые были изложены выше. Даже тот факт, что равные по торговой площади объекты принесли в бюджет города в отдельных случаях, менее тысячи рублей, а в отдельных - более одного миллиона, не привлёк внимания городской власти. Показательно. Для планируемого к проведению круглого стола по проблеме целей и методов регулирования торговой деятельности в Москве, а он предполагает взгляд с позиций оценки регулирующего воздействия, проблема аукционов – часть общей проблемы МПК (механизмы, процедуры, кадры), а это – тема отдельной публикации.