В последнее время политические битвы больше уступают место серьезным дискуссиям о том, что и как нужно изменить в нашей стране. Это заботит и власть, и конструктивную оппозицию, которая также ищет пути изменения сложившейся политической системы.
В этой связи считаю, что главной повесткой дня должен стать вопрос о качестве государственного управления. К середине нулевых годов у нас была построена система централизованного ручного управления (ЦРУ), которая эффективно позволила решить основную поставленную в начале первого срока президентства В. В. Путина задачу по стабилизации ситуации в стране. А по сути, было выстраивание всех уровней власти, включая законодательную, судебную и «четвертую власть» (СМИ) в единую пирамиду власти. Тем самым был обеспечен процесс управления всей страной из единого центра.
Что предполагает ЦРУ и какие издержки несет страна?
Централизация является характерной чертой государственного управления в России, при этом ручное управление стало скорее современной необходимостью, поскольку старые советские институты, обеспечивающие централизацию власти, были разрушены. В советское время хорошо работали институты принуждения к централизованному госуправлению и оно реализовывалось практически в «автоматическом режиме». У Сталина был репрессивный институт: бдительные граждане, тройки, народное порицание, система тотального контроля, мощнейший пиар, идеологизированная и профессиональная карательная система и т.п.
В наше время, даже подведомственная и наиболее обласканная властью правоохранительная система является слабым подобием себя самой полувековой давности (по эффективности принуждения), поскольку идеология корпоративности в ЦРУ полностью проигрывает не только советским убеждениям, но и желанию личного обогащения.
Одной из распространенных черт ЦРУ является замыкание руководителя в среде особо доверенных лиц и формирование «узкого горлышка» на доступ к информации. Личная преданность и приверженность к корпоративной группе в нашей системе управления все же не позволяет охватить все уровни власти и уже на нижних этажах иерархии контроль ослабевает, а в отсутствии общественного контроля страну сотрясают не прекращающиеся скандалы из-за поверивших в свою безнаказанность даже рядовых сотрудников пирамиды ЦРУ. И все это происходит даже при условии реального желания высшего руководства на каждом уровне власти совершить положительные преобразования в стране.
Вообще высшее руководство на каждом уровне власти, так или иначе, проходящее через жернова централизованного назначения, а потому связанное верностью вышестоящему начальству, в целом может принести пользу обществу и мотивировано на это. Однако результативность и качество работы невелико, потому что руководителю на каждом уровне власти для получения результата требуется практически в ручном режиме обеспечивать исполнение всех принятых решений. Отсюда, пример характерного различия используемых слов в ЦРУ и в системном подходе – это слова «ПРОЕКТ» и «ИНСТИТУТ» (проект всегда имеет начало и конец, а институт – это устойчивая форма взаимодействия, как правило, может не иметь окончания).
В ЦРУ многое строится именно на слове «проект», так как это позволяет получить результат, во-первых, быстро, во-вторых, он будет пиарно понятен для общества (открытие больницы легче отпиарить, чем необходимость проведения пенсионной реформы), а главное, всего лишь требуется неусыпный контроль выделенного начальника, его «стояние над душой и стучание кулаком по столу». Не даром, у нас очень хорошо получается решать локальные проекты посредством назначения спецкомиссаров.
Однако отсутствие полноценной идеологии в ЦРУ наших дней все же приводит высших руководителей и лиц из разных уровней пирамиды (в т.ч. из правоохранительной системы) к полноценному участию в экономическом обороте. Все это по вертикали копируется уже нижестоящими сотрудниками как модель поведения. И сейчас ЦРУ привело к серьезному давление на бизнес: количество только известных громких дел по отъему собственности, уголовному преследованию предпринимателей зашкаливает за все мыслимые границы для страны, желающей создать благоприятный инвестиционный климат.
По сути, дело Юкоса стал сигналом к не объявленной войне с бизнесом, заниматься бизнесом стало не только не выгодно, но и небезопасно. В итоге все это выражается в цифрах по популярности профессий госслужащего и бизнесмена у выпускников вузов в конце нулевых годов (несколько процентов) и в наше время (9 из 10 выпускников мечтают стать госчиновниками). Издержки такого положения дел - это потерянное время для выхода на вектор инновационного развития страны и ухода от сырьевой зависимости, поскольку в созданной ЦРУ «неволе» инвестиции и инновации не могут достойно развиваться. Вместо этого механизм ЦРУ позволял эффективным образом делить (здесь не важно справедливо или нет) между разными группами населения экспортные доходы, тем самым поддерживая социальную стабильность, и осуществлять передел собственности внутри страны между новыми группами влияния и назначенными олигархами. Для людей, встроенных в пирамиду ЦРУ, нет никаких стимулов заниматься более рисковым и тяжелым делом, чем распределение бюджетных средств.
Выстроенное ЦРУ не подразумевает реальной коммуникации с обществом, в силу его неоднородности и не представляющей какую-либо реальную силу. Для этого есть специально выделенные или назначенные «толмачи» из числа узнаваемых людей, приближенных к власти, которые создают видимость института общественного обсуждения. Но все же главным принципом ЦРУ во взаимодействии с обществом остается пиар, который в первую очередь необходим для поддержания нужного градуса общественного доверия к первому лицу на каждом уровне власти.
В ручном режиме можно решить практически любую локальную проблему, что нравится конкретному человеку (социальной группе, которая выигрывает от принятого первым лицом решения), когда настоящий начальник «накручивает бороды боярам и помогает простому люду». Такое хождение в народ является классикой российского ЦРУ по взаимодействию с народом, который также очень жалует подобный формат встреч.
Пиарный креатив политтехнологов с попсовой картинкой заменил все реальные месседжи от власти в общество с объяснением текущей ситуации, задач на будущее и всех перепетий принимаемых решений. Такой прямой метод донесения информации подразумевает искусственное увеличение событийности, и ключевой показатель здесь отражает не результат, а процесс в виде количества упоминаний в СМИ. Такая массированная работа СМИ и бюрократическая мода по копированию на региональном и муниципальном уровне образов из верхушки пирамиды ЦРУ посредством СМИ привела, в том числе к резко образовавшемуся и более или менее равномерному распространенному по стране феномену усталости общества от власти от партии ЕР до любого начальника.
Важной обеспечивающей составляющей ЦРУ является централизация финансирования. Если во всем цивилизованном мире есть какие то развитые институты, не позволяющие злоупотреблять этим механизмом, то у нас все строилось на принципе максимального сбора всех средств в федеральный бюджет и потом их раздаче регионам, а также на принципе единоначалия на каждом уровне власти по распоряжению финансами исходя из сиюминутной необходимости в ущерб четко выстроенному процессу состязательности сторон.
Принимая решение о такой перекошенной в сторону центра системы налогообложения либеральная номенклатура в начале нулевых здраво рассуждало о наличии в регионах больших резервов неэффективности управления и недобора местных налогов. Поэтому предполагалось, что новый вариант бюджетного федерализма простимулирует региональные власти заняться развитием налоговой базы, а заодно повысить качество управления в регионе и муниципалитетах, привлечь инвестиции и т.п. Однако этим планам не суждено было сбыться. Лишь в некоторых субъектах Федерации удалось осуществить что то похожее на задуманное. Дело в том, что основные принципы существования ЦРУ и его последствия не позволило регионам осуществить задуманные преобразования, поскольку стимулы и оценки эффективности работы точно соответствовали философии ЦРУ. Так например, если судить по выделяемым федеральным трансфертам, то в интегральной оценке деятельности глав регионов главным был показатель количеству голосов за партию ЕР.
Выстроенная пирамида власти формирует определенный менталитет государственный службы. Во-первых, это образ жесткого руководителя, который должен настраивать подчиненных на беспрекословное выполнение указаний. Однако кадровая политика, основанная на выборе из таких трех качеств как «свой – честный - профессионал» всего лишь двух (по причине отсутствия идеальных претендентов), всегда склоняется не в пользу профессиональности. Во-вторых, в госсекторе большинство руководителей на интуитивном уровне чувствуют себя временщиками и спешат как можно быстрее воспользоваться предоставленной должностью, причем некоторые понимают, что реальных системных изменений провести невозможно. По сути, для выстраивания реальных рыночных институтов на долгосрочную перспективу практически нет никаких стимулов. В-третьих, главнейшим качеством бюрократа является налаживание понимания по вертикальной линии и с доверенным кругом начальника, что требует в основном развития практик вербальной коммуникации. Хорошее понимание этого процесса позволило сделать удачные карьеры в пирамиде ЦРУ многим руководителям, но вот реальная работа по созданию качественного государственного управления им не знакома.
Более того, учитывая, что в ЦРУ сложилась практика наказания за действия, а не за бездействие, большинство чиновников не стремится принимать решения, особенно заведомо не популярные. И наконец, интересны неформальные нормы, которые сложились в ЦРУ. Большое желание руководства принести быструю пользу обществу приводит к тому, что поручения даются изначально понимая, что для их выполнения нужно будет нарушить закон. Подобная ситуация и «круговая порука» является необходимым двигателем хоть какой то деятельности органов власти, т. к. строгое выполнение всех норм закона полностью парализовало бы всякую деятельность государственного аппарата. Все это хорошо понимается любым руководством, но возможно не понимается, что в большей степени это издержки именно ЦРУ и никакие меры по совершенствованию законодательства ничего не изменят.
В системе ЦРУ складываются хорошие и очень привлекательные условия для лоббизма, в связи с чем многие группы влияния включились в эту игру. Правила этой игры очень понятные, так как на каждом уровне и по каждому вопросу есть назначенные четкие центры принятия решений, никакой демократии по согласованию и конкуренции. Добраться до каждого такого центра тяжело, получить одобрение еще сложнее, но если получил, то это даже устная гарантия ценится не меньше билетов Банка России. Но есть в этом лоббизме более серьезная проблема, которая наносит более тяжкий урон долгосрочному экономическому развитию страны: группам влияния лучше освоить большое финансирование локально в одном месте на строительстве или ремонте большого объекта, чем заниматься ежедневной рутинной работой по системному выстраиванию институтов качественного госуправления. При этом неэффективность ЦРУ (плюс элементы коррупции) как показывает практика, приводит к значительному увеличению стоимости многих крупных лоббируемых проектов.
Отличительной чертой ЦРУ при решении экономических задач является опора на крупные госкорпорации. Ставка на госкорпорации вместо малого бизнеса является знаковым примером наличия ЦРУ в стране, поскольку госкорпорациями легко управлять в ручном режиме, а вот развивать малый бизнес необходимо системными методами, явно находящимися в противоречии с идеологией ЦРУ.
Госкорпорации необходимы как механизм ЦРУ, они являются инструментом развития и контроля за ситуацией в экономике. Так, например, посредством госкорпораций в централизованно-ручном режиме у нас пытаются развивать инновации (по типу южнокорейских чеболеей), сдерживать цены (например, на топливо), расплачиваться с обиженной группой населения (например, решение проблем обанкротившейся перед выборами туристической компании). За выполнение такой экономической миссии государство щедро платит госкорпорациям бюджетными средствами, тем самым размывая реальные показатели их деятельности по профильным направлениям и поощряя в дальнейшем неэффективность их существования.
В то же время желание развивать малый бизнес власть декларирует с постоянной монотонностью, однако предлагаемые властью решения предполагают прямое выделение финансовых средств поддержки. Разработчиками таких мер поддержки движут лучшие мотивы, но такая банальная раздача средств никогда качественным образом не помогала экономике, а в нашей стране с ЦРУ это является еще одним местом произвола, коррупции и только наносит вред развитию любого рыночного института или агента.
У нас испокон веков было единовластие и централизация управления, а потому экономическая монополизация и госкорпорации являются следствие этого мироустройства. Развитие малого бизнеса - это следствие другого политического и экономического устройства, по сути его доля в экономике является следствием и индикатором здравости экономической политики.
Представленная характеристика существующего государственного управления, с одной стороны, показывает насколько оно неэффективно и какие издержки при этом несет наша экономика. Но с другой стороны становится понятно насколько принципы и механизмы ЦРУ укорены в сознании бюрократии и насколько глубоко они пронизывают все уровни управления в стране. Через призму вышеизложенного описания ЦРУ можно рассматривать различные предложения по повышению качества государственного управления.
Вообще процесс разработки всех предложений по стратегии развития и реформам отраслей экономики, да и по отдельным локальным мероприятиям госрегулирования, вот уже более 10 лет происходит по одному сценарию и - четко по принципам ЦРУ. Чиновниками очерчен круг советников и консультантов, которые каждый раз должны придумывать как же решить какую то системную задачу, но при этом не навредить пирамиде ЦРУ. Эти назначенцы очень хорошо чувствуют степень проходимости своего предложения, поскольку достаточно неплохо знают принципы существования власти изнутри, а соответственно стараются одновременно «усидеть на двух стульях». А власть каждый раз при подготовке очередных предложений по улучшению ситуации в стране выбирает те предложения, которые наиболее звучны пиарно, но не противоречат уже выстроенной системе. И главное, что в такую игру власть и обобщенная группа экспертов из числа преимущественно государственных аналитических центров играют с 2002 года, когда в Центре стратегических разработок была разработана долгосрочная программа развития страны, но которая была тщательным образом отфильтрована в социально-экономической части и полностью проигнорирована в политической ее части.
Дело в том, что канал взаимодействия между властью и экспертным сообществом у нас так же, как и вся пирамида ЦРУ, четко отстроен и монополизирован государственными аналитическими центрами.
Негосударственные экспертно-аналитические центры, называемые «фабриками мысли» (см. Википедию), которые являются необходимым институтом демократической рыночной экономики у нас достаточно слабы. Отсюда все предложения к власти идут в комфортном для нее режиме и этим обуславливается ее поведение по выхолащиванию любых стратегий и программ развития, в т.ч. Стратегии 2020, которая по большому счету ничем не отличается от программы Грефа.
Из новых по качеству предложений сейчас обсуждаются предложения по различным формам привлечения общественности типа краудсорсинга или открытого правительства, говорится о ротации кадров и привлечение новых более достойных кандидатов а начальники, а также другие подобные предложения. Но, как показывает вышеизложенное описание пирамиды ЦРУ, все подобного рода предложения носят косметический характер и больше отвлекают общественность от существующих проблем, потому что даже смена подавляющего числа людей в правительстве суть дела не меняет, так как в пирамиде ЦРУ главное не люди, а роли, которые необходимо четко выполнять.
Наличие пирамиды ЦРУ в государственном управлении означает, что невозможно добиться какого либо результата не работая по правилам ЦРУ: либо нужно становиться элементом системы либо у тебя ничего не получится.
В настоящее время власть находится в ею же самой созданной ловушке. Необходимость реформ и невозможность их проведения посредством ЦРУ может бвть и признается высшим руководством, но в то же время ее демонтаж будет означать частичную утерю управляемости и изменение всей парадигмы государственного управления, которая заключается в тотальном контроле за ситуацией в стране. А в новых условиях неопределенности и необходимости изменения стиля руководства, выстраивания новых форм коммуникаций и т. д., многие руководители работать не готовы или не понимают необходимость этого. Отсутствие желания проводить административное реформирование пирамида ЦРУ показывала с завидной регулярностью и даже создание «электронного правительства», задачей которого должно было стать подотчетное обществу государство и повышение качества государственного управления бюрократия обратила в свою пользу: с помощью информатизации создаются комфортные условия работы для госслужащих без сокращения их численности, усиливается контроль государства за гражданами и бизнесом, неэффективно осваиваются крупные локальные проекты вместо оптимизации административных процессов и системной увязки всех уровней власти между собой по четко определенным нормам законов.
Выходом из созданной ловушки и будет ознаменоваться предстоящий год, при этом гадать о вариантах тактических действиях достаточно сложно, поскольку это больше политические технологии, что является за пределом настоящего материала: некоторые предлагают тактику малых изменений, которые в целом могут изнутри изменить пирамиду ЦРУ, кто то хочет разрушить ее извне политическими мероприятиями.
В то же время хотелось бы предложить стратегические задачи (не с политической точки зрения, а с управленческой), которые так или иначе нужно решить, чтобы никогда более в нашей стране не могло возникнуть ЦРУ и чтобы мы наконец взяли курс на поступательное улучшение качества государственного управления. Вот лишь несколько необходимых действий:
- Ликвидировать зависимость от единственного центра принятия решений в стране. Возможно, что парламентская республика это не задача текущего этапа, но вот устранение декоративности Совета Федерации необходимо сделать в первую очередь. Сенаторы должны стать избираемыми в регионах без всяких цензов оседлости и других фильтров. Совет Федерации должен назначать без каких-либо согласований и представлений от Президента глав Прокуратуры (которая может вести расследования против всех чиновников, в тч и против Президента), судей Конституционного и Верховного судов, а также назначать руководителей федеральных телеканалов и других СМИ.
- Провести реформу судебной системы, устранить ее всякую в тч неформальную зависимость от исполнительной власти, а после этого провести кадровое обновление судейского корпуса выстроив независимую систему назначения всех судей в стране.
- Осуществить полноценную административную реформу в части снижения избыточного давления на экономику, значительно сократив функции государства, создать электронное правительство позволяющее гражданам осуществлять контроль за деятельностью органов власти, а не наоборот как сейчас. Потребуется не только сократить количество государственных и просто служащих, работающих на государство, но и ввести общий интегральный показатель количества таких работников предусмотрев программу по ежегодному его снижению и отчет президента по выполнению этой программы.
- Провести децентрализацию функций органов власти, предусмотрев передачу полномочий вместе с финансированием на уровень регионов и муниципалитетов.
- Продолжить приватизацию государственной собственности, особенно ликвидировав госкорпорации, полностью вывести из состава совета директоров ОАО государственных служащих.
- Стимулировать общественную активность, в том числе за счет негосударственных профессиональных «мозговых центров» (в том числе сообществ экспертов), предлагающих новые идеи по широкому кругу экономических, социальных, политических, экологических вопросов и проблем безопасности, а также реализующих различные исследования, внедрение образовательных программ и выступающих инструментом общественного контроля. Для этого необходимо, в частности, устранить преференции государственным аналитическим центрам и обеспечить раскрытие всех заказанных (не секретных) государством научно-исследовательских работ.