Источник - «Открытая экономика» («Open Economy»)
Оказание госуслуг – лакомый кусок для любого чиновника, особенно если знать, как превращать бесплатную госфункцию в платную госуслугу. Разрабатываемый единый реестр и новый законопроект о госуслугах призваны лишить чиновников прибыльного бизнеса и снизить административные барьеры. Однако на деле может получиться иначе
Управлять нельзя хозяйствовать
В наследство от плановой системы России досталась серьезная проблема – совмещение органами власти функций управления и хозяйствования. В идеале госорган в своей деятельности должен руководствоваться только государственным интересом, а значит, коммерческих интересов у него быть не должно. В то же время, успешность хозяйственной деятельности предопределяется ее ориентацией на прибыль. Отсюда вытекает принципиальная несовместимость этих видов деятельности.
Решить эту проблему предполагалось в рамках административной реформы. Замысел прозрачен – ограничить полномочия органов власти минимально необходимыми функциями управления, а деятельность, не связанную напрямую с реализацией властных полномочий, осуществлять в альтернативных организационных схемах, в частности перевести на рыночные рельсы. Первыми в списке кандидатов на передачу на рынок оказались функции по оказанию государственных услуг. Однако госуслуги гослуслугам рознь – существует целый сегмент публичных и социально-значимых услуг, которые должны оставаться в зоне ответственности государства, регулироваться либо непосредственно им предоставляться. В развитых странах широко распространена практика обособления «технологических процессов» производства такого рода услуг путем создания специальных агентств, оказывающих публичные услуги населению.
Из той же логики исходили разработчики адмреформы, оставляя министерствам преимущественно функции по выработке политики и правоустановлению и разделяя правоприменение между службами и агентствами. К первым отошли контроль и надзор, а вторым отдали на откуп управление имуществом и оказание услуг. Жизнь внесла свои, и очень серьезные, коррективы в эту схему, но большая часть органов власти все-таки лишилась права непосредственно предоставлять госуслуги. Правда далеко не все чиновники смирились с тем, что им придется отказаться от своей столь прибыльной «предпринимательской» деятельности. Были изобретены схемы, обходящие нормы антимонопольного законодательства. За оказание услуг быстро взялись подведомственные организации, поскольку прямого запрета на подобную деятельность нет. Стоит ли говорить, насколько серьезные конкурентные преимущества получают аффилированные структуры, учитывая их порой до неприличия тесную связь с контролирующими ведомствами. В итоге, полноценного разделения функций не вышло – чиновник по-прежнему одной рукой регулирует рынок, а другой через свои структуры выступает на этом рынке уже как игрок.
ФАС такой монополии не знает
Ни о какой конкуренции на рынке подобных услуг, а зачастую и о существовании «рынка» как такого, говорить не приходится. Так Ростехнадзор сформировал Единую систему оценки соответствия, в состав которой входят как подведомственные учреждения, так и коммерческие организации. Помимо прочего, исключительно в этих организациях на платной основе проводится предаттестационная подготовка работников поднадзорных предприятий. В ней участвуют и чиновники – те самые, которые потом принимают решение об аттестации и выдаче лицензий. У Ростехрегулирования (бывший Госстандарт) – своя сеть органов по стандартизации и испытательных лабораторий, традиционно входящих в систему ГОСТ Р. Более десяти лет назад эти подведомственные организации было решено передать на рынок. Однако новый правовой статус в ряде случаев практически ничего не изменил по существу (см. Рисунок).
Источник: официальный сайт Ростехрегулирования www.gost.ru
На деле многие из этих организаций сохранили прочную связь с ведомством, наделившим их беспрецедентными конкурентными преимуществами. Любая независимая организация, желающая работать на рынке подтверждения соответствия, должна получить аккредитацию в Ростехрегулировании. В то же время целый блок полномочий, включая проверку документов и инспекционный контроль претендента, по новому ведомственному приказу осуществляются некими экспертными организациями и экспертами. Естественно, все затраты, в том числе на проверки, относятся на счет заявителей, что, кстати, в корне противоречит новому закону о госконтроле. Нетрудно догадаться, что экспертные организации оказываются подведомственными агентству, а эксперты – физическими лицами, работающими в этих самых организациях. Иными словами, решение о допуске на рынок новичка принимается его непосредственными конкурентами.
При этом Ростехрегулирование и его структуры ведут игру в «рынок», на котором цена за оказание услуг должна определяться на «договорной основе». Соответствующая поправка в Закон «О техническом регулировании» была внесена в 2006 г. Сами подведомственные организации себя монополистами отнюдь не считают. Опросы показали – представители госорганов уверены, что чудом попавшие на рынок частные организации демпингуют.
Список надзорных ведомств можно продолжать еще долго – это и Роспотребнадзор с подведомственными центрами гигиены и эпидемиологии, и Россельхознадзор с ветеринарными лабораториями, и многие другие.
Когда госуслуги равны барьерам
Связь между госуслугами и административными барьерами видна невооруженным глазом – чиновник устанавливает препятствие, назначает аффилированную структуру его оператором, а потом эксплуатирует этот барьер под вывеской госуслуг, зарабатывая на всевозможных экспертизах, согласованиях, разрешениях, заключениях, справках и сертификатах. Рядом наготове посредник, который избавит предпринимателя от невыносимого бюрократического прессинга – но отнюдь не бесплатно.
Решить проблему предполагалось путем создания реестра государственных услуг, оказываемых органами власти и подведомственными организациями. Все, что в этот перечень не вошло по задумке разработчиков автоматически ставилось вне закона. Проект реестра был подготовлен еще 2 года назад, однако этот перечень так и не был утвержден. Кстати, именно тогда в явном виде обозначилась нетривиальная задача проведения грани между государственными функциями и услугами. (см. статью «Властные полномочия и государственные услуги», Мигин С.) Много копий было сломано, например, вокруг лицензирования. Правительственная комиссия удачно обошла это затруднение, введя в оборот понятие «юридически значимые действия и связанные с ними услуги».
Пока же, как водится, методологическая путаница играет на руку недобросовестным чиновникам – государственные функции (бесплатные!) можно смело трансформировать в услуги и получать за счет них хороший дивиденд.
Госуслуги в нагрузку
На одном из рынков Казани установилась показательная практика – представители Казанского городского государственного ветеринарного объединения дважды в неделю проходили по рядам и отбирали образцы продукции якобы для экспертизы ее качества. Их не останавливало, в частности, то, что продаваемое мясо птицы производилось на крупной птицефабрике и имело все необходимые сопроводительные документы, сертификаты соответствия требованиям СанПиН и ГОСТ Р. За проведение экспертизы с предпринимателей взималась плата, а взамен они получали на руки разрешение на реализацию продукции (кстати, весьма сомнительного вида с неразборчивой печатью). О качестве реального контроля за параметрами безопасности можно судить хотя бы по тому, что собранные у разных предпринимателей образцы складывались в один пакет.
Один из предпринимателей подал в суд на ветслужбу, пытаясь доказать незаконность постоянного проведения экспертиз и взимания «оброка». Аргументом в пользу отказа от бесконечных проверок было то, что в реализацию поступала продукция промышленного производства, а Закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» предусматривает обязательные проверки на рынках только непромышленных товаров. Не говоря уже о существующем запрете взимать плату за осуществление мероприятий по контролю.
Однако суды первой и апелляционной инстанций встали на сторону ветеринаров, ссылавшихся на Закон «О ветеринарии» и Правила ветосмотра, утвержденные Минсельхозом СССР еще в 1983 г., согласно которым обязательной ветсанэкспертизе подлежат мясо и мясопродукты, поступающие на колхозные рынки. Взимание платы суд также признал правомерным – такие экспертизы в его трактовке не подпадают под действие законодательства о госконтроле, поскольку по их результатам выдается разрешение на реализацию продукции, относящееся к платным ветеринарным услугам и якобы не имеющее ничего общего с надзором.
Нет сомнения, что подобная манипуляция терминологией будет продолжаться до тех пор, пока правительство и регионы не утвердят единые реестры госуслуг – ожидается, что на федеральном уровне это все-таки случится нынешней осенью.
В отсутствие решительных шагов по практическому разделению властных и хозяйственных функций борьба против административных барьеров не принесет ожидаемых результатов, как не приносила их до сих пор – в 2004 г. предприниматели тратили на преодоление бюрократических препон 8,5% выручки, и сейчас эта ситуация как минимум не улучшилась. В Концепции административной реформы до сих пор значится сокращение уровня затрат бизнеса до 3% к 2010 г., но теперь даже самым отъявленным оптимистам стало понятно, что этим планам сбыться не суждено. В представленной в этом году проектной карте развития малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития передвинуло свой прогноз до 2012 г. (см. График).
.jpg)
Сколько платить за госуслуги
Вопрос о цене услуг также немаловажен. В идеале, единственным видом платы за осуществление юридически значимых действий, включая лицензирование, регистрацию, аккредитацию, выдачу разрешений, заключений и согласований должна стать госпошлина. Все остальные платежи (в том числе и подведомственным организациям) должны быть объявлены вне закона. Единственным исключением могут стать экспертизы, исследования и некоторые другие услуги, предполагающие использование специальных технических средств и инструментов и включенные в правительственный перечень. Размер платы в таком случае должен определяться по специально утвержденным методикам.
Пока же существующее положение вещей наиболее точно характеризует ситуация со стоимостью получения лицензий на строительство, которые будут с 1 января 2010 г. отменены в связи с переходом на саморегулирование. Сейчас, по оценкам Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), госпошлина составляет порядка 2% от общих затрат предпринимателей на получение лицензии. Все остальное примерно пополам делится между неофициальными платежами (взятками), подарками и оплатой услуг различных посреднических организаций, в том числе по всяческим навязанным предлицензионным экспертизам, проверкам и т.д. В идеале же госпошлина должна составлять 100% затрат на лицензию.
Предполагается, что сломить сложившуюся порочную практику сможет законопроект «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций», внесенный в Думу в середине сентября. Однако у экспертов уже сейчас возникает к нему ряд претензий.
Новый закон – новые лазейки
Новый закон призван заложить правовые основы регламентации и стандартизации предоставления госуслуг и исполнения госфункций. Его ждут уже не первый год. В частности, он позволит унифицировать уже сформированный к настоящему моменту корпус административных регламентов.
Законопроект вводит в правовое поле многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), которые заменят единые информационно-расчетные центры и службы «одного окна». Сейчас такие МФЦ работают в пилотном режиме в ряде регионов, и на них отрабатываются механизмы взаимодействия между разными «этажами» власти. Правда, такой точечный и весьма затратный механизм сам по себе едва ли позволит в обозримой перспективе ощутимо повысить качество госуслуг в масштабах всей страны.
Что касается оплаты госуслуги, то приоритет отдается пошлине, но с одной оговоркой – если заявителю необходимо ускорить процедуру, с него может быть взята дополнительная плата. Такая норма, во-первых, отчасти нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом. Различия в материальном положении граждан ставят их в неравные условия при прохождении одной и той же административной процедуры. А, во-вторых, она переориентирует даже добросовестного госслужащего на осуществление дополнительно оплачиваемой деятельности в ущерб основной и порождает коррупционные стимулы. Понятно, что чиновнику выгоднее в приоритетном порядке предоставлять госуслуги тем, с кого он сможет получить за это деньги. В результате мы ожидаемо столкнемся с двумя очередями и формализацией существующих «серых» схем.
Некоторые изменения, которые законопроект претерпел по сравнению с первоначальной редакцией, уже сейчас дают повод усомниться в его действенности. Изначально планировалось, что новый закон урегулирует вопрос прозрачного и публичного установления в первую очередь стандартов – требований к конечному результату и качеству оказываемой услуги. Именно это интересует потребителя, а не то, как технологически нужное качество было достигнуто. Однако в итоге акцент смещен с результата на процесс – большее внимание уделяется регламенту, а стандарт рассматривается лишь как один из его подразделов. Между тем, по природе своей регламент – это ведомственная инструкция, написанная сложнейшим бюрократическим языком, вникнуть в который под силу далеко не каждому гражданину или предпринимателю. Но это еще полбеды. В который раз приходится напоминать, что утверждаются регламенты самими ведомствами. Анализ уже написанных административных регламентов, проводимый, в частности, в ВШЭ, ожидаемо подтвердил, что многие регламенты не только не упрощают административные процедуры, но и вводят новые ограничения и обремения для третьих лиц. Отличный повод для чиновника прописать еще одну удобную именно ему, а иногда вдобавок и «доходную» процедуру.
Мина замедленного действия
Тем временем, правительство утвердило правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых контрольно-надзорными органами к проведению мероприятий по контролю. Относительно незамеченным в новом документе остался важный пункт, устанавливающий запрет на вступление эксперта либо экспертной организации в гражданско-правовые отношения с проверяемыми. То есть к проблеме совмещения властных и хозяйственных функций, которая прямо скажем, напрямую так просто не решается, подошли с противоположной стороны: пусть подведомственная организация оказывает услуги, но тогда она не должна участвовать в контроле. И наоборот. Придется выбирать.
Анастасия Астахова
Сергей Мигин, заместитель генерального директора НИСИПП