В конце декабря 2002 года был принят закон «О техническом регулировании» (федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ). Это событие положило начало коренным изменениям в системе установления, применения и исполнения требований как к самой продукции, так и к процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Закон носит рамочный характер, то есть регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и упомянутым процессам.
На нормативно-правовое наполнение «новой системы» – системы технического регулирования – отведен семилетний переходный период (до 2010 года), в течение которого предполагается принятие всех системообразующих технических регламентов, в которых должны быть зафиксированы обязательные требования.
С момента вступления в силу закона «О техническом регулировании» прошло уже почти 2 года, однако до сих пор ни одного технического регламента принять так и не удалось.
Ситуацию можно сравнить со строительством нового дома. Рядом со старым деревянным жилищем выкопали котлован, заложили мощный фундамент, но ни одного кирпича на него за два года так и не положили. Причина ясна: хороших кирпичей печь никто не умеет (технологии не придумано), а из тех, что предлагают, прочного дома не построишь. Проходит некоторое время и на фундаменте вместо кирпичей начинает появляться нечто другое…
На фоне проведения реформы технического регулирования депутаты ГД ФС РФ озадачились решением проблемы здоровья граждан и не без процедурных шероховатостей приняли федеральный закон №11-ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе», подписанный Президентом 7 марта 2005 года, в целях защиты нравственности и здоровья этих граждан. В законе недвусмысленно устанавливаются обязательные требования к процессу реализации пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а именно запрещается их розничная продажа в следующих местах:
• в детских, образовательных и медицинских организациях;
• на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения;
• в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях (статья 2 Закона);
Кроме этого, законом предусмотрена возможность органов местного самоуправления запрещать розлив и потребление пива в местах общественного питания в порядке, определяемом законодательством соответствующего Субъекта РФ.
В соответствии с 7-ой статьей закона «О техническом регулировании» не включенные в технические регламенты требования к продукции, и, в частности, процессу реализации не могут носить обязательный характер. Однако требования, содержащиеся в федеральном законодательстве, носят обязательный характер. В таком случае, логично называть «Закон о пиве» «псевдо-техническим регламентом на розничную продажу пива».
В таком случае, сопоставим содержание этого закона нормам технического регулирования.
Одной из целей принятия «Закона о пиве» является защита здоровья людей. В соответствии с законом «О техническом регулировании» обязательные требования к процессу реализации продукции могут устанавливаться для защиты здоровья граждан, однако пункт 7 статьи 7 того же закона гласит, что технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции. Умеренное потребление пива если и приносит вред здоровью, то он проявляется в долгосрочном периоде. Смысл упомянутых требований к процессу реализации пива таков, что они вряд ли влияют на состояние здоровья граждан даже в долгосрочном периоде. Слабо верится, что существуют научно-практические исследования, подтверждающие значимое ухудшение здоровья людей, потребляющих пиво именно в упомянутых в законе общественных местах, по сравнению с людьми, потребляющими его в других местах. Еще более слабо верится в то, что в процессе разработки данного закона на основе необходимой оценки рисков было выявлено, что именно принятые требования позволяют достичь минимально необходимого уровня безопасности. Следовательно, данными требованиями предполагается достичь цели защиты нравственности. Вопрос об эффективности используемых методов в данном случае является спорным с нравственной точки зрения, однако, с точки зрения идеологии технического регулирования обязательные требования не могут устанавливаться в «нравственных» целях.
Все та же седьмая статья закона «О техническом регулировании» гласит, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции и процессов, в отношении которых устанавливаются обязательные требования. Депутаты Государственной Думы, вопреки заявлениям Президента, направленным на борьбу с коррупцией, решили создать еще один стимул к рентоориентированному поведению контролирующих органов, создавая для них, как гарантов «пивного» формального правила, дополнительный источник получения доходов в виде взяток, а именно, используя в законе термин «напитки, изготавливаемые на основе пива», формально не определенный и не исключающий возможности его двоякого толкования. Другими словами, «Закон о пиве» не предусматривает четко определенного закрытого перечня продукции, в отношении которой распространяется его действие.
Одной из целей реформы технического регулирования является поддержка развития конкуренции (данное утверждение вытекает из идеологии реформы). Именно поэтому технические регламенты не могут служить инструментом недобросовестной конкурентной борьбы, ведение которой осуществляется явным образом посредством принятия «пивного закона». Пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, являются близкими субститутами другим слабоалкогольным напиткам. Ограничивая продажу и потребление пива и иже с ним, законодатели стимулируют продажу и потребление их субститутов, то есть создают необоснованные, но законодательно обеспеченные конкурентные преимущества их производителям, а никак не достигают целей защиты нравственности и здоровья граждан.
В соответствии с данной логикой, напрашивается вполне определенная реконструкция истинной цели принятия «пивного закона»: законодательное закрепление конкурентных преимуществ производителей отличной от пива алкогольной продукции, которые видятся истинными заказчиками формального правила, использующими различные механизмы формирования мнения уполномоченных лиц в целях его инициализации.
Такое их поведение является, тем не менее, эффективным в части выбора формы закрепления преимуществ. К техническому регламенту предъявляются специальные процедурные и содержательно-методические требования. Практика показывает, что принятие технического регламента на сегодняшний момент связано с запретительно высокими трансакционными издержками (в частности, в связи с отсутствием единой методики оценки рисков). Принятие отдельного закона в целях защиты нравственности и здоровья граждан и занимающего всего страницу текста требует лишь «грамотного» учета замечаний со стороны Совета Федераций и Президента, что и произошло в самом начале весны.
Таким образом, федеральный закон №11-ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» является атавизмом системы обязательных требований к процессу реализации продукции, гарантируемых государством, от дальнейшего использования которой отказались уже почти два года назад. Закон не вписывается в новые правовые и законодательно-идеологические рамки, и его вступление в силу будет означать воплощение в реальность неэффективной нормы, увеличивающей доходы ее реального заказчика (производители напитков, заменяющих пиво) и гаранта (контролирующих органов), но снижающей благосостояние ее адресатов.