Более двух месяцев пошло с момента подписания Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». За это время в развитие Указа приняты соответствующие Постановления Правительства, утверждены Вопросы федеральных органов исполнительной власти, закрепляющие основные направления деятельности министерств и ведомств, проведен значительных объем работы по функциональному наполнению новой структуры на основании и во исполнение действующего законодательства, готовятся проекты новых Положений. В рамках осуществления данной деятельности был выявлен ряд «встроенных проблем», обнаружившихся в идеологии осуществляемого этапа административной реформы. Основные из них будут описаны ниже. В любом случае, уже сейчас можно говорить о существовании так называемых рисков административной реформы, связанных с вероятным отклонением от первоначально заявленных целей и задач, преднамеренным и непреднамеренным искажением основных идей, закладывавшихся при разработке основных подходов, методов и критериев. Четкая локализация подобных проблемных участков позволит своевременно внести в ход реформы необходимые коррективы, которые позволят сконструировать оптимальную систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с принципами обязательной, максимально полной и эффективной (вопрос о критериях эффективности требует отдельного детального рассмотрения) реализации действительно необходимых функций государственного регулирования с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенства рыночного механизма минимальны либо не проявляются вовсе (упразднением избыточных функций), что в конечном итоге будет служить основной цели – сокращению административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. О понимании необходимости проведения подобной ревизии промежуточных результатов административной реформы свидетельствует официально озвученная позиция, признающая неизбежность коррекции хода преобразований (вплоть до внесения структурных изменений).

Все выявленные недостатки классифицируются по генетическому признаку – часть проблем обусловлена несовершенством предложенной структуры федеральных органов исполнительной власти, другие связаны с конкретным функциональным наполнением реорганизованных и вновь образованных министерств и ведомств. В части первых экспертами высказано значительное число критических замечаний, поэтому подробно на них останавливаться не представляется необходимым. Можно лишь отметить, что практически не реализован основополагающий принцип – переход от отраслевой структуры федеральных органов исполнительной власти к функциональной, что, как будет показано ниже, делает крайне затруднительным устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными министерствами и ведомствами. Единственными действительно функциональными оказались Минэкономразвития России и Минфин. Далее, прогрессивная идея создания трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (министерство, служба, агентство), находящая подтверждение и в успешном опыте зарубежных стран, на практике оказалась реализованной с существенными отклонениями, не позволяющими исключить конфликт интересов и реализовать принцип сдержек и противовесов. Так, министерства осуществляют «координацию и контроль деятельности» подведомственных служб, наделенных контрольно-надзорными функциями в установленной сфере деятельности, что фактически противоречит базовой идее разделения правоустановления и правоприменения. Неопределенность существует также в связи с реализацией функций лицензирования, государственного заказа и некоторых других (хотя Указ «О системе и структуре…» однозначно устанавливает границы полномочий министерств и ведомств). Другой яркой иллюстрацией нарушения основополагающих принципов административной реформы является практически решенный вопрос о наделении Федеральной службы по финансовым рынкам и правоустанавливающими, и правоприменительными функциями с целью создания «мегарегулятора» (разработан проект соответствующего Указа). В своих заявлениях высшие должностные лица ссылаются на Закон «О рынке ценных бумаг» и необходимость «контроля единой регулирующей структуры» за всеми секторами финансового рынка. Совмещение регулирующих и контрольных функций одним ведомством в корне противоречит идеологии реформы, перечеркивая одно из основных ее достижений (относительно бесспорно признаваемых большинством экспертов). Стоит добавить, что наличие подобного прецедента вызывает серьезные опасения, связанные с возможностью создания аналогичных структур и в других сферах (необходимо лишь обосновать «уникальность» ситуации). И, наконец, надо указать на не раз отмечавшуюся спорность отдельных решений относительно структуры федеральных министерств и ведомств – например, в части совмещения одним Министерством функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования и научной (научно-технической, инновационной) деятельности, разведения функций государственного регулирования в области связи и массовых коммуникаций и т.п.
Переходя к анализу проблем, связанных с функциональным наполнением, необходимо указать, во-первых, на их системный характер, а во-вторых, – на тесную сопряженность со структурными недостатками. На базе анализа отдельных проектов ведомственных Положений и изучения предложений министерств и ведомств по функциям, которые рассматривались Правительственной комиссией по проведению административной реформы в рамках первого ее этапа (включая функции с резолюцией «упразднить») были выявлены следующие «встроенные проблемы»:

• Несоответствие Указу Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В частности, некоторые проекты предполагают наделение федеральных служб регулирующими функциями и функциями по управлению государственным имуществом, что ни в коем случае недопустимо. Существующий подход к распределению функций, направленных на реализацию полномочий собственника в отношении федерального имущества, предполагает осуществление отраслевыми агентствами оперативного управления ФГУПами, федеральными казенными предприятиями и государственными учреждениями и отнесение остальных вопросов – долгосрочной аренды, отчуждения имущества – к компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
• Несоответствие действующему федеральному законодательству. Так, проектом Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта Российской Федерации нарушается ряд положений Закона «О техническом регулировании», закрепляющих недопустимость установления обязательных требований ведомственными нормативными актами, т.е. ведомственного нормотворчества (в проекте закреплена функция «участвует в разработке требований, связанных со строительством, эксплуатацией, ремонтом и переоборудованием судов …, в необходимых случаях утверждает эти требования и осуществляет в пределах своей компетенции контроль (надзор) за их соблюдением», что очевидно противоречит принципам реформы технического регулирования и административной реформы), совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации, совмещения полномочий на аккредитацию и сертификацию. Также нарушается принцип добровольного применения стандартов.
• Наличие в проектах Положений значительного числа дублирующих функций, что обуславливает необходимость их выявления и исключения. Их появление зачастую связано с сохранением элементов отраслевой структуры федеральных органов исполнительной власти (пересечения функциональных министерств и ведомств с отраслевыми). В качестве примера можно привести функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по осуществлению пожарного надзора, контроля за работами по международно-правовой защите частотных присвоений радиоэлектронным средствам, контроля деятельности высших и средних профессиональных образовательных учреждений и т.п.
• Отсутствие единого уровня детализации функций, наличие как самых общих, так и чрезмерно детализированных функций, функций и подфункций. Так, в том же проекте Положения присутствуют функции «является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта в части контроля и надзора» (фактически основная миссия), «является федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта в части контроля и надзора». При этом все остальные функции фактически расшифровывают (детализируют) указанные две, т.е. являются подфункциями.
• Отсутствие единообразных формулировок. Необходимо, во-первых, согласовывать их в рамках одного положения, а во-вторых, по всем типовым функциям закреплять в положениях о ведомствах в виде стандартной формулировки для всех федеральных органов исполнительной власти.
• Недостаточная согласованность с результатами первого этапа административной реформы, выражающаяся в большом количестве избыточных функций, признанных Правительственной комиссией по проведению административной реформы избыточными функциями государственного регулирования (подлежащими упразднению).

Последняя из заявленных проблем носит наиболее общий, комплексный характер и так или иначе относится ко всем выявленным недостаткам. Так, довольно показательна ситуация, когда признанная избыточной на заседании Правительственной комиссии функция включается в проект ведомственного положения (к примеру, в проекте Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта закреплены две функции «обеспечивает осуществление контроля (надзора) за судоходством на трассах Северного морского пути…» и «осуществляет контроль (надзор) за судоходством по Северному морскому пути…», притом что по функции Минтранса России «содействует развитию Северного морского пути» Правительственная комиссия по проведению административной реформы приняла решение «упразднить») или предлагается к повторному рассмотрению реорганизованными или вновь созданными министерствами и ведомствами. Здесь в качестве примера можно привести относимые к компетенции Федерального агентства по промышленности функции контроля за использованием федеральной собственности, средств федерального бюджета, кредитов и других внебюджетных средств, согласования осуществления заимствований и некоторые другие, по которым Правительственная комиссия вынесла резолюцию «упразднить».

Выявленные на данном этапе осуществления административной реформы риски необходимо учитывать при внесении корректив в структуру федеральных органов исполнительной власти и их функциональном наполнении. В этой связи представляется целесообразным указать на важность тщательной проработки проектов положений министерств и ведомств и проведения обязательной экспертизы представляемых функций на предмет их необходимости, наличия предмета государственного регулирования и властных последствий их реализации, дублирования, достижения оптимального уровня детализации. В рамках проведения первого этапа административной реформы была выработана соответствующая методологическая база, в том числе критерии избыточности функций государственного регулирования, и на ее основе проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти, поэтому использование имеющихся наработок (и накопленного специфического опыта) можно рассматривать как фактор повышения результа.