Административная реформа со всеми ее проблемами нет-нет, да и выплескивается на страницы СМИ. И хотя первый ее этап официально еще не завершен, желающих подвести его итоги хватает. Состоявшееся на прошлой неделе обсуждение замминистра экономразвития Михаила Дмитриева с представителями бизнеса хода административной реформы дало новый импульс к обсуждению этого вопроса.
«Бюрократия контратакует» - так называет материал об упомянутой встрече газета «Ведомости» (5-02):
«…Вчера первый замминистра экономразвития Михаил Дмитриев первым из чиновников обсудил ход административной реформы с бизнесменами. Он сообщил, что из 5300 функций федеральных органов власти комиссия Алешина рассмотрела 4100. Каждая пятая признана избыточной, 8% - дублирующими, 15% нуждаются в уточнении. Дмитриев полагает, что к концу инвентаризации примерно половина существующих функций потребует упразднения или пересмотра.
По ходу анализа стало ясно, что у 60 ведомств следует изъять полномочия приостанавливать без суда деятельность предприятий. На рынок должны уйти функции аудита, лицензирования, проведения экспертиз, оценочной деятельности. Контроль и надзор, осуществляемые ныне чиновниками, будут разделены: контроль возьмут на себя саморегулируемые организации (СРО) , а надзор останется в ведении властей. Впрочем, ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов хотя и согласен с логикой реформы, советует воздержаться от эйфории по поводу способности бизнеса к самоконтролю.
…Однако ведомства не хотят мириться с утратой "хлебных" функций. По словам руководителя департамента Минэкономразвития Андрея Шарова, "они надеются повернуть процесс вспять". Уверены в этом и бизнесмены. Петр Лансков из ПАРТАД считает, что ФКЦБ, независимо от того, что комиссия признала избыточными свыше 100 функций, все равно "перепишет положение под себя". "Надо запретить нормотворчество ведомств, чьи функции упраздняются", - предлагает он. Бизнесмены представили и свежие примеры чиновничьего произвола. Президент "ОПОРы" Сергей Борисов рассказал, что "появилась государственная межведомственная комиссия по кассовым аппаратам", которая "беспардонно пролоббировала интересы производителей [счетных] машин". Комиссия Алешина выявила, что, например, у хлебной инспекции все функции, кроме одной, лишние. Однако инспекция, как утверждает совладелец фирмы "Золотой крендель" Алена Николаева, чтобы доказать свою необходимость, "шерстит" сейчас столичные предприятия отрасли. Госстрой, по уверению председателя потребительской конфедерации Александра Аузана, вопреки закону расширяет масштабы лицензирования.
…Скептичнее всех настроен руководитель рабочей группы РСПП по административной реформе Александр Шохин. Он указывает на затягивание реформы: положения о министерствах будут готовиться долго, при этом встанет вопрос о новой структуре органов исполнительной власти. А этот вопрос находится вне компетенции комиссии Алешина».
Сергей Ткачук из «Новых Известий» (9-02) в статье «В борьбе с «хитрым зверем» сразу же ссылается на мнение Александра Шохина:
«…Правительственные чины чересчур оптимистично оценивают свою работу, говоря о завершении анализа избыточных функций министерств к 1 апреля. «То, что сегодня называется первым этапом реформы, никакого новаторства в себе не несет, – сказал г-н Шохин. – Сейчас ведется только аналитическая работа, предваряющая собственно реформу». Он также отметил, что у комиссии нет полномочий для министерских «зачисток». «Как можно решать вопросы устранения дублирующих и избыточных функций, если реформаторам даже не дан политический мандат на это», – добавил г-н Шохин».
Далее журналист пишет:
«…Михаил Дмитриев же считает, что самое главное – не избавиться от избыточного поголовья чиновников и излишних полномочий, а модернизировать систему взаимодействия гражданина и государства. Апробировать эту формулу на одном из министерств комиссия пока не решилась, но ее члены уверены, что после реформы качество услуг, оказываемых госаппаратом населению, заметно улучшится.
Добиться этого, по версии реформаторов, удастся благодаря обеспечению «прозрачности» бюрократии. Должна измениться схема финансирования министерств. По словам г-на Дмитриева, планируется перейти от сметного порядка к финансированию по итогам работы.
Однако глава фонда «Либеральная миссия» Евгений Ясин в успех осуществляемой озвученными методами реформы не верит. Он заявил, что комиссия вряд ли сумеет совладать с таким «хитрым зверем», как бюрократия. «Бороться с этим зверем без привлечения инструментов демократии невозможно», – заявил г-н Ясин.
По данным Госкомстата, численность чиновников, занятых в органах власти различного уровня в целом по России, постоянно растет. Если в 1998 году в сфере управления работало 2,78 млн. человек, то в 2001-м – 2,94 млн.
В утвержденной указом президента России в ноябре 2002 года Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» сказано: «За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления».
По данным руководителя сектора изучения элит Института социологии РАН Ольги Крыштановской, с советских времен чиновников стало больше на порядок. «Если в 1981 году численность партийно-хозяйственной элиты во всем Советском Союзе, где численность населения составляла около 270 млн. человек, составляла 400 тыс., то сейчас – более 1 млн. чиновников на страну с населением в 145 млн. жителей».
Продолжило тему большое интервью, данное Борисом Алешиным газете «Ведомости» («Для начала будут разделены контроль и надзор», 10-02):
«…- Понятно ли уже сейчас, какие министерства являются главными претендентами на упразднение?
- У ряда министерств после секвестра может остаться очень небольшое количество функций в арсенале - максимум 5%. Это не означает их автоматического упразднения. В число оставшихся функций могут попасть те, которые раньше считались несущественными. Например, функциям по поддержке нашей промышленности за рубежом - участию в выставках, ярмарках - не уделялось достаточно внимания, хотя большинство госорганов развитых стран сосредоточены именно на этих функциях. Мало мы занимались и подготовкой кадров - инженеров, менеджеров. При этом кадровая политика и своевременное реагирование на кадровые потребности глобальных рынков - это чуть ли не основная задача, которую государство должно решать.
- То есть речь идет и о появлении новых функций госорганов?
- Конечно. Если меняются акценты или добавляются государственные функции, уместно идти и на создание федерального органа. Проблема туризма кочует из министерства в министерство, и ничего не происходит. А разве вам, как гражданину, не интересно развитие туристического потенциала страны? Правительство должно более серьезно заниматься развитием космоса, атомной энергетики, которые обеспечат нам устойчивую конкурентоспособность на мировом рынке. А говорить о том, какие министерства и ведомства - кандидаты на упразднение, пока рано. Естественно, такие кандидаты есть, но называть их заранее, не закончив весь анализ, просто преждевременно.
- А в РСПП, например, считают, что для стимулирования экономики достаточно резко сократить количество госорганов. ..
- Я согласен с тем, что количество министерств и ведомств должно быть оптимизировано. То есть минимизировано. Но это не основной критерий, в соответствии с которым мы будем предлагать новую структуру [госорганов]. Конечно, управлять компактной структурой проще, но у нас есть и такие сферы, которые не развиты с точки зрения мировых стандартов.
- Станут ли принципы, примененные при анализе госфункций, основой для формирования нового правительства?
- Конечно, наш анализ должен привести к созданию модели будущего правительства. Иначе наши усилия могут свестись к поговорке "Гора родила мышь".
…- Минэкономразвития и МАП выступают против того, чтобы госорганы вели коммерческую деятельность. Какова ваша позиция по этому вопросу?
- Услуги, которые государство на платной основе оказывает населению и бизнесу, должны быть минимальны и жестко прописаны, например выдача паспорта. Это очень узкая сфера - десяток, может быть, другой услуг, которые должны быть четко регламентированы.
- А деятельность вневедомственной охраны МВД относится к этой "узкой сфере"?
- Она должна преспокойненько переместиться в бизнес. Государство не может оказывать подобных услуг.
…- Вы столкнетесь с гигантским сопротивлением со стороны госорганов, запрещая им зарабатывать деньги. ..
- Для решения проблемы, связанной с нежеланием госорганов расставаться с функциями, мы были вынуждены внести изменения в регламент своей работы. Теперь правительство принимает блочное решение по функциям, дальше разрабатываются и проходят согласование нормативные акты. Потом Минэкономразвития вносит их в комиссию, и она может принять окончательное решение самостоятельно [невзирая на возражения министерств].
- Не опасаетесь ли вы, что многие функции, отменяемые на федеральном уровне, будут "подбирать" регионы?
- Чтобы функции не перетекали с федерального уровня на региональный, в составе комиссии работает группа, которая контролирует эти процессы. И мы совместно с администрацией президента поставили перед ней задачу, чтобы подобных процессов не происходило. Нужны изменения региональных нормативных актов. И, очевидно, должны быть средства контроля, обеспечивающие оценку ситуации.
…- Правительство одобрило запрет на внесудебную приостановку деятельности предприятий чиновниками. Справятся ли суды с валом исков, который возникнет после вступления этого решения в силу?
- Проблема тут есть - мы опасаемся несовершенной работы судов. Но если ничего не делать в этом направлении, суды так и останутся неэффективными и усеченными по своим полномочиям. В соответствии с мировой практикой необходимо создавать административные суды, больше использовать механизмы апелляционных комиссий, делить полномочия между судебными ветвями. Это все делается, но нужно подготовить людей, наработать практику.
- Вы описали принципиально новую систему государственного регулирования. Когда мы приблизимся к такой модели?
- Структура исполнительной власти будет однозначно изменена при формировании нового кабинета министров. Но самый важный вопрос - как воплотить в жизнь наработки комиссии через законодательные и нормативные акты. Комиссия прорабатывает уже около 400 актов, которые позволяют отменять избыточные функции. Это проекты федеральных законов и постановлений правительства. Большинство актов ориентировано на отмену функций в октябре [2004 г. ] - январе следующего года».
В тот же день сайт «Газета.Ру», ссылаясь на выступление того же Бориса Алешина на семинаре для депутатов Госдумы, объявил почти сногсшибательную новость, вынеся ее в заголовок статьи – «30% чиновников не нужны государству»:
«…Административная реформа уже давно занимает умы отечественных политиков, однако столь радикальных призывов, пожалуй, не ожидал никто. "Анализ показал, что госорганы осуществляют примерно 40% иных видов деятельности, не связанных с надзорными функциями государства. Я думаю, что сокращение аппарата произойдет не менее чем на 30%", - сказал Алешин. …Высокопоставленный чиновник пояснил, что сокращение функций госаппарата планируется совершить за счет передачи части контрольных функций бизнесу. "Ни в одной стране мира государство не занимается техническим осмотром автомобилей, выдачей технических знаков, техническим учетом недвижимости, такими функциями, как экспертиза, оценка, калибровка, лабораторные испытания", - заявил вице-премьер.
Масштабные перемены ожидают и такой вид деятельности, как лицензирование. По информации Б.Алешина, государство выдает более 70 тыс. различного рода лицензий в год. И качественно осуществлять эту деятельность в таком объеме просто невозможно. Более того, бизнесу планируется также передать столь важные функции, как аудит, экспертная оценка и консалтинг. В ведении государства должен остаться лишь контроль за "опасными товарами и опасным производством". "Роль государства - исполнять надзорные функции. Роль бизнеса - максимально содействовать производству безопасной и качественной продукции".
Между тем ни для кого не секрет, что именно лицензирование давно стало питательной средой для коррупции. Объявления по поводу оказания содействия в приобретении различного рода лицензий успешно конкурируют на полосах газет с "саунами" и "девочками по вызову". Полуподпольные доброхоты способны выдать лицензии на любые виды деятельности: от медицинских услуг до пассажирских перевозок. И за весьма умеренную плату. При этом те, кто получает лицензии, далеко не всегда способны оказывать качественные и безопасные услуги. Достаточно вспомнить навязшие в зубах московские маршрутки, вполне легально перевозящие миллионы пассажиров. Станет ли новый порядок лицензирования подобной деятельности заслоном на пути этих "предпринимателей" – большой вопрос».
На следующий день (11-02) тот же сайт «Газета.Ру» в статье «Алешин ликвидирует каждого третьего чиновника» вновь возвратился к этой теме:
«Вице-премьер Борис Алешин уверенно заявляет, что сокращение аппарата произойдет не менее, чем на треть, а в Минэкономразвития заявляют, что каждая вторая функция госорганов подлежит ликвидации или пересмотру.
…По оценке Минэкономразвития, упразднение и уточнение функций госорганов потребует внесения в 160 законов и 13 кодексов. Борис Алешин отметил, что его комиссия по административной реформе уже подготовила проекты 400 нормативных актов: «Огромная работа предстоит с Государственной думой, поскольку больше половины этих актов носит законодательный характер».
…Борис Алешин во вторник заявил, что в ходе административной реформы численность госаппарата в России может быть сокращена на треть: «Сегодня ответить на вопрос, какое именно количество чиновников будет сокращено, сложно... Я думаю, что сокращение аппарата произойдет не менее чем на 30 %».
Вице-премьер признал, что сделать это будет сложно, и не исключил, что сокращение будет произведено «волевым путем». Основное сокращение численности госаппарата будет проходить по линии изъятия из министерств и ведомств контрольно-надзорных функций, которые «наиболее изнурительны» для государства и бизнеса.
…В соответствии с предложенной Минэкономразвития концепцией, предлагается вывести из компетенции государства ряд контрольных функций. Однако, по сценарию МЭРТ, надзорные полномочия за государством будут сохранены.
…Очень важная часть административной реформы отводится саморегулирующим организациям. Председатель комитета Госдумы по собственности Виктор Плескачевский считает, что это будут институты профессионально-общественного регулирования. «Такое регулирование зачастую бывает даже жестче, чем государственное», – отметил он и обратил внимание на абсурдность ситуации, когда все нормы и правила по каждой отдельной отрасли разрабатываются государством, а не отраслевыми объединениями. Депутат подчеркнул, что предлагаемая система включения СРО в административную реформу не подразумевает «затаскивание предприятий в субгосударственные структуры», а напротив, предоставляет им больше прав, хотя при этом налагает и дополнительную ответственность.
Бизнес ответственности не боится. «Чем меньше вес государства в обществе, тем быстрее развитие бизнеса», – считает вице-президент РСПП Игорь Юргенс. По его мнению, правительство действует недостаточно решительно. Чтобы административная реформа была эффективной, необходимо прежде всего радикально сокращать количество министерств, подчеркнул Игорь Юргенс».
В отличие от других изданий, «Независимая Газета» («Административная реформа закончится лишь через несколько лет», 11-02) относится к плодам деятельности комиссии Алешина с нескрываемым пессимизмом:
«…Как заявил вице-премьер, структура нового правительства будет определена президентом страны «на основании информации, подготовленной в том числе правительственной комиссией по административной реформе». Правда, при этом до завершения самой реформы еще очень далеко. Как отметил Алешин, принятие 400 нормативных актов, необходимых для проведения административной реформы, завершится к середине 2005 года. Более половины из этих четырех сотен – законопроекты, которые будут проходить через Думу. И не приходится рассчитывать, признает Алешин, что административная реформа будет проведена быстро. Так, правительство намерено сократить число федеральных министерств и ведомств, которых сейчас насчитывается 93, однако до сих пор неизвестно, насколько.
…Пока из 5000 функций госорганов были изучены больше 4000, из которых более 800 были признаны избыточными, 350 – дублирующими и более 500 – требующими сокращения масштабов исполнения. Результаты этого начального этапа комиссия Алешина будет представлять кабинету министров 1 апреля. Таким образом, фактически на обсуждение количества министров и вице-премьеров остается месяц. И скорее всего комиссия по реформе просто предоставит возможность определить структуру правительства президенту. …Ситуация с сокращением чиновничьего аппарата выглядит запутанной не только поэтому. Провозглашено, что в результате реформы "будет создана структура, основанная на существенно меньшем количестве функций, которые подлежат исполнению, и которая будет более оптимальной". Так, одним из принципов реформы провозглашается разделение контрольных и надзорных функций и выведение части их из состава министерств и ведомств. За счет этого должен существенно сократиться аппарат.
…Однако, выводя надзорные функции из министерств, правительство одновременно собирается создать 10 новых федеральных надзорных органов, в которых и будут сконцентрированы эти функции. Новые ведомства, по словам Алешина, будут созданы в области транспорта, технологического, природоохранного надзора, атомной энергетики, методологического надзора, а также в сфере обеспечения биологического благополучия человека. Кроме того, эти федеральные надзорные органы, в свою очередь, будут «делегировать надзорные полномочия» дальше в регионы. Однако раньше речь шла об освобождении государства от избыточных функций и передаче большой их части саморегулируемым и некоммерческим организациям. Судя по всему, госаппарат становится похож на гидру, у которой вместо одной отрубленной головы вырастают две».
Кто из журналистов более прав, покажет, видимо, ближайшее будущее.
Обзор подготовил Владимир Володин