В Минэкономразвития все более складывается какое-то пренебрежительное отношение к своим же собственным правилам. Я имею в виду ППРФ № 851 и ППРФ № 1318, поскольку авторство этих правительственных документов изначально все-таки за МЭР как разработчиком. Все чаще проекты актов, подготовленные главным экономическим министерством, стали направляться в обход ОРВ по «дорожной карте» не ППРФ № 1318, а по пути ППРФ № 851 (Правила, утвержденные этими постановлениями, в рамках которых на едином портале размещается информация о подготовке проекта того или иного акта, по моде и для удобства названы там «дорожными картами», хотя имеется в виду, конечно же, маршрут или путь до точки утверждения акта). Лучше бы меня кто-то поправил, что я, мол, не так читаю эти постановления, Регламент Правительства РФ и ППРФ № 1009 о подготовке НПА федеральных органов исполнительной власти, но что-то подсказывает, что прочтение с моей стороны скорее верное, чем неверное. Пренебрежение выражается не только в направлении проектов актов не по тому «маршруту», более простому, но и в дисциплине размещения документов на едином портале вообще. По второму вопросу разговор отдельный, остановлюсь здесь на первом моменте, поскольку именно о том факте, что другие ведомства-разработчики протаскивают проекты своих актов в обход ОРВ, два месяца назад МЭР сетовал на заседании Правительственной комиссии по административной реформе.

27 января 2014 г. на едином портале размещено уведомление о подготовке Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"». Разработчик – МЭР. Размещено по «дорожной карте» ППРФ № 851. В ключевые слова в уведомлении внесено «государственный контроль (надзор)». Читаю пункт 1 Изменений в другие акты, утвержденных ППРФ № 1318:
«1. В Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260: б) пункт 60(1) изложить в следующей редакции: "60(1). Проекты актов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) ... подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством».

Дословно привожу, вдруг действительно читать разучился. Не, ну конечно, может 294-ФЗ не относится к отношениям по контролю/надзору, это пусть меня поправят тогда. Не исключаю, что это ошибка банальная, но уж больно много их при размещении МЭРом материалов на портале (при необходимости могу справку разместить, по актам по ОРВ, конечно, – все вряд ли отсмотришь, их на сегодня 449, и кстати, основное экономическое ведомство на ОРВ послало только 6,5% проектов, т.е. столько же сколько в среднем и все разработчики, вот те и основное). Вот такой вот дисциплиной остальным разработчикам, наверное, нехороший пример показывается, и интересно, как можно поднимать вопрос обхода ОРВ, если вот такие примеры появляются. Помнится, по Минкомсвязи тоже в конце прошлого года изменения в 294-ФЗ проходили и тоже не по «дорожной» карте ОРВ прошли (http://nisse.ru/about/experts/?ELEMENT_ID=4908&mode=opinions&ARTICLE_ID=130071). Не могли они с МЭР не обсуждать законопроект. Хоть бы кто-то указал, что следует по процедуре все сделать. Сейчас в Минюсте тот законопроект, судя по информации с портала. Скорее всего пропустят. Тихо и культурно так. «Тихо» еще и потому, что в сводке предложений по обсуждению текста законопроекта наличествует только одно замечание – от ОАО «Ростелеком» (не учтено). Хотя вот доподлинно известно, что в период, пока текст законопроекта висел на портале в рамках общественного обсуждения, проводились совещания с приглашением независимых или не сильно зависимых экспертов, высказывались позиции и предложения по изменениям. Только вот нигде в сводках, получается, не зафиксированы. Это вот снова о культуре. Но, правда, не к МЭР относится.

По МЭР другое – можно было бы засчитать за случайность, но пример не один. Можно ссылаться на пограничность ситуаций и возможность отнесения проекта акта и туда, и туда. Но тогда возникает вопрос, почему экономическим ведомством выбран более легкий маршрут для своих актов. За последние два месяца на портале проекты вот таких документов были размещены по «дорожной карте» ППРФ № 851:

1) Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об аккредитации в национальной системе аккредитации”» (размещен текст проекта 31.01.2014);
2) Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении Порядка формирования и ведения реестра аккредитованных в области обеспечения единства измерений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, реестра экспертов по метрологии и предоставления содержащихся в них сведений» (размещен текст проекта 23.01.2014, почему-то в категории вида документа «Иное»);
3) Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и Федеральный закон “О государственном кадастре недвижимости» (размещен текст проекта 20.12.2013, изменения направлены на введение возможности предоставления судам и правоохранительным органам копий кадастровых (реестровых) дел и других документов);
4) Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (размещен текст проекта 10.12.2013, изменения касаются базовых государственных информационных ресурсов, которые включают, в том числе, сведения об объекте и (или) субъекте, используемые при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия или полученные (созданные) или используемые в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг или исполнения государственных и муниципальных функций в сфере государственного контроля (надзора) и муниципального контроля);
5) Ведомственный приказ «Об утверждении Требований к обеспечению саморегулируемыми организациями доступа к документам и информации, подлежащим обязательному размещению на официальных сайтах саморегулируемых организаций, а также требования к технологическим, программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами саморегулируемых организаций» (размещен текст проекта 03.12.2013);
6) Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации» (размещено уведомление о подготовке 24.12.2013, изменения касаются внедрения механизма обеспечения сбалансированности доходов бюджетов субъектов РФ путем оптимизации и перераспределения государственной пошлины за предоставление услуг федеральных органов исполнительной власти между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, в НК РФ – в части налогового администрирования уплаты пошлин);
7) Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (размещен текст проекта 10.12.2013, изменения направлены на введение запрета для страховых организаций, иных субъектов страхового дела, кредитных организаций, нотариусов требовать от клиентов предоставления сведений из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастра недвижимости, а также установление обязанности для таких организаций и нотариусов запрашивать и получать сведения самостоятельно в электронном виде).
8) Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральные законы "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в части регулирования отдельных аспектов крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность)» (размещен текст проекта 09.12.2013);
9) Ведомственный приказ «Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства» (размещен текст проекта 02.12.2013).

В целом за 2 месяца по массиву проектов актов МЭР около 8% таких вот пограничных или не пограничных ситуаций набралось (в сумме 135 проектов актов размещено). Не исключаю, что примерно столько же в удельном весе, сколько по остальным ведомствам (неужели больше?!). Поиск на портале показывает в целом 2047 проектов, размещенных с 1 декабря 2013 г. Т.е., если распространить эти 8%, получим в абсолютном выражении 163 проекта акта, которые не всегда однозначно можно отнести к той или иной дорожной карте (всего по ОРВ за весь 2013 г. прошло около 700 проектов). Вопрос, что лучше – направить их по более сложному пути, или дать больше свободы и быстренько отстреляться по ППРФ №851? Любопытно также, как действует норма о том, что Минюст не регистрирует акты, подпадающие под ОРВ, но не имеющие заключения уполномоченного органа, в случаях сомнений. Можно предположить, что ведомственно: разработчик пишет сопроводительное письмо, в котором доказывает, что заключения об ОРВ не надо, причем, скорее всего, методом от обратного со ссылкой на пункт 60(1) Регламента Правительства РФ (отношения, мол, не поименованы прямо дословно, поэтому ОРВ не обязательно). Нужно ли об этом доказывать общественности? Похоже, что вряд ли. Да и какой толк в этом. Мы несколько раз писали в ведомства-разработчики о том, что акт следует направить по маршруту ОРВ, но никаких реакций, даже в сводки не попали (но тут они может и правы, так как предложение по процедуре рассмотрения не есть предложение по тексту акта, а жаль). Писать в уполномоченный орган (МЭР)? Ну так ведь эти 8 «пограничных» процентов и выводятся из его же последней практики. В Аппарат Правительства – ну так до ведомственного акта может дела и не быть, и, кроме того, Аппарат имеет полное право отправить акт на проведение необходимых процедур («возвращаются в 5-дневный срок с указанием причин возврата»). Но учитывая, что туда не все проекты отправляются, и тот факт, что Аппарат на последнем этапе получает текст проекта, то станет ли он возвращать – проще самим поправить и все, чем дожидаться «нерадивого» разработчика.

В общем, полностью готовых ответов на такие ситуации, наверное, нет. Однако норма в ППРФ № 1318 и ППРФ № 851 о том, что если возникают сомнения, к каким отношениям относятся регулируемые проектом акта, то лучше отправить по «дороге» ОРВ (заодно и на ней сомнения разрешить). По крайней мере, за рубежом в качестве одного из критериев вынесения на более детальное рассмотрение и обсуждение и являются сомнения – в остроте проблемы, в способах ее решения, в распространении регулируемых отношений, в объемах издержек, рисках и т.п. К тому же и момент подходящий: МЭР как раз собирается изменять ППРФ № 851 (см. уведомление о подготовке, даты проведения обсуждения: 28.11.2013 – 13.12.2013, текст проекта еще не размещен). В качестве целей изменения, правда, декларируется корректировка перечня проектов нормативных правовых актов, на которые Правила раскрытия информации не распространяются, а также утверждение списка проектов нормативных правовых актов, при размещении которых на Едином портале раскрытия информации regulation.gov.ru проведение общественного обсуждения не требуется. Но для тех, что останется после урезания, почему бы не установить норму в отношении трактовки сомнений в пользу проведения ОРВ. Или сокращение нагрузки на уполномоченное ведомство должно идти по пути: перенести обязанности размещения и оценки на разработчиков, сократить перечень публикуемых актов, переложить обязанности решения проблемных, пограничных вопросов на Минюст и Аппарат Правительства?