Вместе с 2013 г. завершается и полугодие с начала действия Постановления Правительства РФ №1318 про проведение ОРВ федеральными органами власти. Лидером по количеству проектов актов, тексты которых размещены на портале regulation.gov.ru, стал Роспотребнадзор: 60 текстов (примерно 15% тех, что прошли по ОРВ за это время). Отношения между лидером-разработчиком и уполномоченным в сфере ОРВ органом – Минэкономразвития России – складывались довольно противоречиво.
— Вы [бабушка] не делаете по-моему,
и я не стану делать по-вашему.
— Сравнил себя со мной!
Когда же курицу яйца учат!
Гончаров, "Обрыв"
Сперва очень краткий экскурс, потом к сути. Напомним, что Минэкономразвития России в рамках нового порядка проведения ОРВ подготавливает заключение на проект акта, который до этого разработчик размещает на портале regulation.gov.ru для публичного обсуждения. Проект акта должен размещаться вместе с так называемым сводным отчетом об ОРВ, в котором ФОИВ как разработчик фиксирует цели акта, характеризует решаемую проблему, описывает (точнее, должен описывать), почему выбран такой способ регулирования, а не другой, собственно характеризует этот способ и приводит свои оценки ограничений и издержек, которые акт при его введении в действие может наложить на предпринимателей и госорганы. Предполагается, что на этапе обсуждения общественность смотрит на эти документы и высказывает предложения по улучшению (по крайней мере, в теории так). Делая заключение, Минэкономразвития России (там этим занимается специальный департамент – Департамент ОРВ, ДОРВ) обращает внимание (опять же в теории, согласно вышеуказанному ППРФ) на то, правильно ли проведены все предусмотренные процедуры, соответствует ли представленный материал его же Минэкономразвития приказу №290 (утвердил формы сводного отчета, заключения и Методику ОРВ) и дает свое отношение и оценку по проекту акта: накладывают ли его положения необоснованные ограничения и обязанности на субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и соответствующие «ненужные» издержки.
Так вот. За полгода Роспотребнадзор разместил на портале 60 проектов актов (в абсолютном большинстве СанПиНы) и соответственно 60 сводных отчетов к ним. Стоит отметить, что Роспотребнадзор один из самых дисциплинированных среди прочих при размещении сводных отчетов: если ссылка говорит «сводный отчет», то вероятность найти там нужный файл составляет 95%, при средней по больнице на уровне 70% (уточнится немного по итогам 6 раунда Мониторинга материалов, размещаемых разработчиками проектов нормативных правовых актов на портале regulation.gov.ru для публичного обсуждения в рамках проведения оценки регулирующего воздействия). Но из самих этих файлов, увы, почерпнуть мало что можно. Однажды, в самом начале сочинив себе болванку-шаблон, отраслевые департаменты Роспотребнадзора штампуют почти одинаковые отчеты, меняют шапку и преамбулу. Болванка эта сделана в текстовом виде, не по форме приказа Минэкономразвития России №290, не содержит в результате ряда обязательных разделов, а в существующих нередко приведена информация, к делу не относящаяся.
До середины ноября ДОРВ выдал заключения на треть проектов актов Роспотребнадзора и все положительные. Типичный пример положительного заключения висит на портале вот здесь: http://regulation.gov.ru/project/2578.html?point=view_project&stage=3&stage_id=3691. Но если не найдется (такое тоже бывает – однажды мы замечали, что заключение с портала было снято через какое-то время после размещения), то приводим его здесь: [Заключение от 9-10-2013]. У этого официального заключения отсутствует шапка, так что на всякий случай – это заключение об ОРВ проекта ведомственного постановления «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил “Профилактика стрептококковой (группы А) инфекции”». То, что положительные заключения ДОРВа на эти проекты похожи как близнецы – это ничего, ведь ДОРВ соблюдает форму, утвержденную приказом, и положительное заключение вряд ли должно сильно отличаться от другого положительного. Вот таким вот макаром до середины ноября Роспотребнадзору выдано было 20 положительных заключений (об этом подробнее см. Мониторинг документов, размещаемых на портале regulation.gov.ru на стадии подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия. Раунд 1).
Но позвольте. Если Постановление Правительства РФ №1318 требует исполнения всех процедур, включая наличие сведений, приводимых в сводном отчете, приказ Минэкономразвития России №290 – исполнения формы и содержания сводного отчета, а сводные отчеты Роспотребнадзора им явно не соответствуют, то что это – нарушение правил? Или дружба лидирующего производителя проектов актов и уполномоченного регулятора? Что это за пример для остальных разработчиков – не обращать внимания на правительственное постановление и за это ничего не будет?! Странное, очень странное начало внедрение нового порядка ОРВ в стране.
Ну, собственно, я про курицу и яйца. Произошло чудо – кто-то снес золотое яичко. Первое отрицательное ОРВ на продукт Роспотребнадзора появилось 20 ноября 2013 г., на 5-й месяц действия ППРФ №1318 (немного не доносили до полугодия)! Было оно на ведомственное постановление «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил и нормативов “Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей”» (http://regulation.gov.ru/project/2419.html?point=view_project&stage=3&stage_id=4095): [Заключение от 20-11-2013]. Здоровье детей – святое дело. Потом появилось и второе – на Ведомственное постановление «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН ”Санитарно-гигиенические требования к устройству, оборудованию и содержанию гостиниц”» (http://regulation.gov.ru/project/3236.html?point=view_project&stage=3&stage_id=4890): [Заключение от 11-12-2012] Было и третье, и сложно сказать, остановится ли ДОРВ, пока не ясно – с даты этого третьего еще недели не прошло. Посмотрим, может четвертое будет до конца 2013 г. – про СанПиН о банях, уж больно требования там недемократичные.
Но, когда читаешь первое отрицательное заключение, понимаешь, что яичко оказалось действительно недоношенным. Вот, что пишет там ДОРВ: «По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.». Проект акта был «отбит» по содержанию его положений – выявились барьеры. Впервые, до этого в документах Роспотребнадзора таковых не было. Вы верите? Короче не разбилось яичко с первого раза. Да и как оно корректно бы разбилось, если на халтуру Роспотребнадзора уполномоченный орган отвечает так:
Увеличить
Полноценное чудо явилось в заключении по СанПиНу о гостиницах (привожу большую выдержку полностью, ибо форма его идеальна и хочется перечитывать, не шучу!) 11 декабря 2013 г.:
«По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта разработчиком не соблюден порядок проведения оценки регулирующего воздействия.
Сведения, которые подлежат включению в сводный отчет о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет), определены в пункте 15 Правил.
В представленном вместе с проектом акта сводном отчете отсутствуют сведения, предусмотренные подпунктами «а», «в», «д», «и» - «л», «о», «р» пункта 15 Правил.
Также обращаем внимание, что в сводном отчете отсутствуют конкретные данные о проблеме, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования (указывается, что в ближайшие годы планируется реализация инвестиционных проектов, предусматривающих, среди прочего, строительство отелей, в связи с чем «необходима разработка единых санитарно-эпидемиологических требований к проектированию, реконструкции, строительству и эксплуатации гостиниц и иных объектов размещения людей»).
Кроме того, в сводном отчете отсутствуют конкретные данные о негативных эффектах, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы (констатируется «наличие недопустимого риска причинения вреда жизни или здоровью населения Российской Федерации, в связи с отсутствием санитарно-эпидемиологических требований к размещению, устройству, оборудованию, санитарному содержанию гостиниц и иных объектов размещения людей, условиям труда и личной гигиене персонала»).
Одновременно обращаем внимание на необходимость подготовки сводного отчета по форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. №290».
Казалось бы: вот оно! Но стоп. После 11 ноября Роспотребнадзор разместил на портале еще значительную порцию проектов актов (порядка 20). Все с такими же сводными отчетами – под копирку и не по форме. Ибо то ли не обучаем в принципе, то ли действительно Яйца Курицу не учат.
Да и в честь чего, если они привыкли так делать еще с самого начала, и это проходило. Увы, в данном случае яйца не надо было вынашивать так долго, а выдавать крутыми с самого начала, чтобы с курицами местами поменяться. Есть мнение, что поезд укатился и, чтобы переломить дурную практику подготовки сводных отчетов, придется приложить уже гораздо больше усилий, так как – см. физику и ускорение. Похоже, все идет к тому, что должен появиться Лис для наведения порядка, сказать свое веское слово и приложить нужный рычаг (да, да – тот самый, Вы верно подумали) для поворота событийного ряда. Пока он таков: отчеты не становятся лучше; и без того большая доля неразмещенцев (тех, кто отчет просто не размещает на сайте) только растет; размещаются файлы отчетов в любом формате, лишь бы немашиночитаемый; рассылки уведомлений об обсуждении проходят не по полному кругу заинтересованных лиц; распространена практика размещения материалов вечером в пятницу, чтобы сократить возможности обсуждающих (съедается 4 выходных дня, если обсуждение 15 календарных); 45% актов имеют 0 участников обсуждений, у 20 из всех 27 ФОИВ-разработчиков среднее количество участников публичных обсуждений составляет менее 1, а у 17, в т.ч. и самого МЭР, – менее половинки, как в том мультике, и т.д. и т.п. А сам фильтр подготовки заключений об ОРВ, как показал первый раунд мониторинга НИСИПП, напоминает то, что в экономической теории называют ухудшающим отбором: проскакивают с положительными вот такие как Роспотребнадзор или свои же департаменты МЭР (на 2/3 сводные отчеты которых с нарушениями и несоответствиями приказу своего же ведомства №290). А те, кто старается, оказываются не у дел с отрицательными заключениями. Да уж, кто в этой складывающейся системе курица, кто – яйцо, и не разберешь, все похожи на цыплят в уже более 3 лет (да, да – ОРВ в России уже более 3 лет!) длящейся стадии становления на ноги. Повернется ли эта избушка когда-нибудь нужным местом?... Или Лиса дождемся…