(Тезисы доклада на заседании координационного Совета по реализации антикоррупционной политики в Ульяновской области, 21 ноября 2011)
- Уважаемые коллеги! Позвольте поблагодарить Вас за приглашение и возможность выступить с докладом, посвященным вопросам мониторинга уровня коррупции и антикоррупционной политики в Ульяновской области.
- Выступая от имени Национального института системных исследований проблем предпринимательства, хотелось бы кратко сказать о том, что наша организация уже несколько лет занимается выполнением научно-исследовательских проектов антикоррупционной направленности по заказу как федеральных, так и региональных органов власти. В 2008 года наш институт впервые провел Мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России по собственной методике. После этого с каждым новым раундом методика подвергалась определенным корректировкам и уточнению с учетом объективного развития рамочных условий противодействия коррупции, а также предложений, поступавших от региональных органов власти. Для нас это с самого начала было принципиальным моментом. Антикоррупционный мониторинг должен быть публичен в обоих направлениях: во-первых, результаты подлежат распространению среди широкой аудитории, включая органы власти, СМИ, научно-экспертные организации, объединения бизнеса и граждан, во-вторых, мы стараемся учесть конструктивные мнения, поступающие от представителей этой аудитории, в том числе и в первую очередь от самих субъектов антикоррупционной политики. Ульяновская область является одним из наиболее активных в этом отношении регионов.
- В 2011 году НИСИПП совместно с Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области начал разработку прикладной многофакторной программы проведения ежегодного мониторинга уровня коррупции в Ульяновской области с использованием данных правоохранительных, статистических органов и результатов социологических исследований.
- Как известно, в Ульяновской области действует Система рейтинговой оценки эффективности работы элементов организационной структуры по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления. Она позволяет оценивать качественные и количественные показатели антикоррупционных мер на основе важных принципов универсальности, формализованности, открытости. Это упрощает мониторинг и стимулирует исполнительность субъектов антикоррупционной политики. Итоги оценки по результатам 1 половины 2011 года и более ранние являются ярким тому подтверждением.
- Вместе с тем в России и в мире, как правило, отсутствует явная взаимосвязь между оценками самой коррупции и принимаемыми мерами противодействия. Поэтому целью новой методики является обеспечение оценки коррупционности территории (региона, муниципальных образований), впервые построенной по принципам управления по результатам.
- Система показателей основана на иерархии целей, задач, мероприятий.
6.1. Конечной результативной целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции в стране / области / муниципалитете. Определение «результативная» подразумевает, что данная цель отражает будущие желаемые результаты функционирования проектируемой системы, то есть общества в целом, включающего различные социальные группы и механизмы координации.
6.2. Для измерения достижения конечной цели (снижение уровня коррупции) предлагается интегральный индекс (ИИКЦ), состоящий из уровней бытовой коррупции, деловой коррупции и административно-политической коррупции. Оценка данных показателей возможна на основе комплексного сравнения данных социологических исследований, проводимых на региональном и муниципальном уровнях, с результатами антикоррупционной работы правоохранительных органов и статистических данных других организаций.
6.3. Достижение результативной конечной цели возможно только в результате скоординированных действий субъектов антикоррупционной политики, направленных на достижение «обеспечивающих» целей – создания условий для снижения уровня коррупции, определенных также в терминах общественно значимого результата. Нами было выделено 5 взаимодополняющих необходимых результатов, по каждому из которых в Ульяновской области уже ведётся работа, что и обуславливает возможность проведения измерений по данным результатам:
- 1: снижение коррупциогенности законодательства и нормативных правовых актов;
- 2: обеспечение активного участия представителей интересов общества и бизнеса в противодействии коррупции;
- 3: создание системы противодействия коррупции в структуре органов власти;
- 4: обеспечение неотвратимости наказания за коррупционные преступления;
- 5: создание структуры управления антикоррупционной политикой.
6.4. Достижение каждой обеспечивающей цели-результата измеряется собственным набором показателей и требует определения и решения ряда задач, которые также подлежат измерению и характеризуют качество выполнения конкретных мероприятий.
6.5. На основе наборов показателей целей и задач вычисляются соответствующие частные и интегральные индексы. Таким образом, интегральный индекс обеспечивающих целей (ИИОЦ) показывает, насколько органами власти достигнуты конечные результаты антикоррупционной политики на территориях, а интегральный индекс задач (ИИЗ) показывает степень (качество) реализации антикоррупционных мер на территориях. Сопоставление ИИКТ, ИИОЦ и ИИЗ позволяет управлять антикоррупционной политикой по результатам. Так, хорошая оценка ИИЗ при плохом значении ИИОЦ может говорить о недостаточности выбранных задач для выполнения поставленных обеспечивающих целей, что требует корректировки их набора, включая разработку новых задач. Использование интегральных индексов позволяет сравнивать эффективность антикоррупционной политики между территориями. - Для расчета показателей достижения обеспечивающих целей требуется использование более широкого набора источников данных.
7.1. Снижение коррупциогенности законодательства и нормативных правовых актов требует использования сводных данных органов прокуратуры о результатах антикоррупционной экспертизы в разрезе органов власти регионального уровня и муниципалитетов. При этом необходимо учесть, что использование этой информации в чистом виде создает возможность двоякой интерпретации. Поэтому управленческие выводы требует учета независимых данных, которые могут быть получены в результате выборочной независимой антикоррупционной экспертизы Уполномоченным по противодействию коррупции.
7.2. Обеспечение активного участия представителей интересов общества и бизнеса в противодействии коррупции требует наличия данных органов МВД и прокуратуры о количестве поданных заявлений, уголовных дел коррупционной направленности, заведенных по обращениям граждан и представителей юридических лиц, а также о результатах этих дел.
7.3. Создание системы противодействия коррупции в структуре органов власти предлагается измерять с помощью экспертных оценок наличия в органах власти отрицательной коррупционной селекции. А решение предусмотренных задач требует использования данных статистики об уровне доходов в публичных органах и в частном секторе, а также отчетных качественных данных органов власти о внедрении и применении внутриведомственных антикоррупционных механизмов.
7.4. Обеспечение неотвратимости наказания за коррупционные преступления измеряется с помощью данных социологических опросов, а выполнение соответствующих задач требует количественных данных МВД и прокуратуры о доле дел коррупционной направленности, закончившихся обвинительным приговором в суде, а также данные органов прокуратуры и контрольно-счетных органов о размере причиненного и возмещенного в ходе следствия ущерба по делам о коррупционных преступлениях.
7.5. Создание структуры управления антикоррупционной политикой призвано обеспечить скоординированную реализацию вышеперечисленных мер за счет соответствия: запланированных результатов – общественным интересам; антикоррупционных мер – достижимости запланированных результатов; отсутствия фактических результатов – неотвратимой ответственности уполномоченных лиц (невыполнение антикоррупционных задач должно приводить к неотвратимым санкциям в отношении должностных лиц, ответственных за их выполнение). Очевидно, что действенность такой структуры управления можно обеспечить только за счет публичности, а оценку ее результативности – на основе экспертных данных. - Расчет показателей выполнения задач и мероприятий требует от всех субъектов антикоррупционной политики предоставления статистической информации о реализованных антикоррупционных мероприятиях и их результатах, как это происходит уже в рамках применяющейся в настоящее время Системы рейтинговой оценки.
- Таким образом, система оценки коррупции и антикоррупционной политики по принципам управления по результатам, позволяет развить простое противодействие коррупции до уровня скоординированной, целенаправленной и обоснованной антикоррупционной политики, отдельные функциональные или территориальные субъекты которой принимают меры по результатам единого антикоррупционного мониторинга.
- В завершении своего выступления мне хотелось бы призвать членов Координационного совета по реализации антикоррупционной политики в Ульяновской области поддержать эту важнейшую для профилактики коррупции в Ульяновской области работу, одобрив методику мониторинга, и принять участие в подготовке данных и показателей, требующихся для его проведения.
- На этом хочу поблагодарить Вас за внимание и выразить надежду на успех нашей совместной работы!