Переход сотрудников НИСИПП на работу в Минэкономразвития стал уже обыденным явлением. Как только наши эксперты становятся признанными специалистами в какой-либо области, из министерства следует то самое предложение, от которого, как уверял герой романа Марио Пьюзо «Крестный отец», невозможно отказаться.
Сейчас в МЭР уходит Николай Смирнов. Это – наша с ним прощальная беседа. О проблемах, которыми он занимался в институте и продолжит заниматься в министерстве. О своем взгляде на прошлую и будущую работы.

- Итак, Николай, ты покидаешь институт. Меняешь жизнь независимого эксперта на существование министерского чиновника.

- Да, через очень короткое время я ухожу на работу в Минэкономразвития. Зовут меня заниматься вопросами оценки регулирующего воздействия, которыми я занимался и в НИСИППе. Возглавляет этот департамент Вадим Александрович Живулин.

- То есть ты будешь заниматься одной из основных тем, которыми занимался, работая у нас.

- Да. Эта тема организационно новая для нашей экономики, для нашего государственного регулирования. В институционально оформленном варианте она появилась в середине 2010 года. Тем не менее, сейчас существует ряд направлений, по которым необходимо нашу сложившуюся систему оценки регулирующего воздействия развивать. В действующем формате (заключение готовит непосредственно Минэкономразвития, и носят они характер экономико-юридической экспертизы) развитие практически исчерпано.
Что это вообще за система? Берется проект нормативно-правового акта и анализируется на предмет наличия в нем сомнительных положений, накладывающих на бизнес дополнительные, может быть, даже неисполнимые на практике ограничения. Они также могут быть связаны с избыточными затратами бизнеса, или даже несут за собой необоснованные затраты бюджета.
От таких положений и норм надо избавляться заранее. И для решения таких задач существует оценка регулирующего воздействия. При этом, как я уже сказал, есть целый ряд направлений, которые необходимо развивать. Например, развитие ОРВ на других стадиях нормотворческого цикла.

- А можно эту формулировку разъяснить?

- Прежде чем приступить к написанию нормативного акта, нужно оценить целесообразность принятия в данной области какого-то регулирования вообще. Нужно оценить и выбрать из всех возможных вариантов регулирования наиболее целесообразный. И на эту стадию – стадию планирования регулирования нужно распространить оценку регулирующего воздействия. В Европе и США, где ОРВ получила наибольшее развитие и действует относительно давно, заключение об ОРВ делается именно на этой стадии. Причем делают его сами регуляторы. Они обосновывают наличие в данной области экономики определенной проблемы. Доказывают, что проблема носит устойчивый во времени характер и не рассосется через месяц - другой сама собой. Они обосновывают тот факт, что проблема устойчива и не может быть преодолена самими участниками рынка. Допустим, участники рынка не смогут создать какую-то ассоциацию или саморегулируемую организацию, которая позволила бы решить эту проблему.
Если такое обоснование есть, то разрабатываются различные варианты государственного вмешательства. Спектр проблем может быть масштабным, а речь пойдет о конкретном выборе механизма регулирования. Причем для этого нужно, чтобы сам орган – регулятор согласился в своей нормотворческой деятельности применять на стадии планирования нормотворчества механизм оценки регулирующего воздействия.

- У меня возникает вопрос: мы ведь знаем некоторые особенности психологии наших чиновников (разумеется, я заранее извиняюсь перед человеком, вступающим в эту армию). Можно ли гарантировать, что чиновник, стремящийся принять некую норму, которая должна принести ему и его коллегам административную ренту, будет честно оценивать ее регулирующее воздействие?

- Конечно, о высоком качестве оценки изначально говорить сложно. Этот вопрос связан с большим количеством рисков. Именно поэтому и необходим центральный орган оценки регулирующего воздействия. Сейчас его функции выполняет Минэкономразвития в лице профильного департамента. Но департамент должен заниматься не столько самостоятельной подготовкой заключений, сколько контролем качества заключений, подготовленных регуляторами, и контролем соблюдения ими всех необходимых процедур.
В заключении об оценке регулирующего воздействия в обязательном порядке должно быть четкое обоснование проблемы, обоснование причин. Там должен быть достаточный спектр вариантов решения проблемы. А то ведь у нас бывает, что вырабатывается приоритетный вариант решения проблемы, а обосновывают его правильность сравнением с какими-то ущербными, заведомо непроходными вариантами. Чтобы такого не было, необходим контроль. И осуществлять его должен центральный орган, отвечающий за оценку регулирующего воздействия.

- То есть тот самый департамент Минэкономразвития, куда ты от нас уходишь.

- Да. И он претендует на выполнение в ближайшем будущем этих функций.
Естественно, существуют обязательные процедуры, которые тоже необходимо проходить. Например, такая важная процедура, как публичные консультации. Провел ли их орган-разработчик, или не провел? Это очень важно, поскольку необходимо получить информацию от социальных групп, групп участников отношений, затрагиваемых регулированием.
Если публичные консультации были проведены, необходимо убедиться, что они проводились с достаточным количеством представителей названных групп. Ведь если консультации были проведены, допустим, только с крупным бизнесом, а регулирование окажет большое влияние и на малый бизнес, то, конечно необходимо, чтобы его представители тоже приняли участие в подобных консультациях. Иначе их интересы могут оказаться не учтенными. А чтобы все процедуры соблюдались неукоснительно, необходим контроль со стороны центрального органа.
И, естественно, никуда мы не денемся от общественного контроля. Все заключения об оценке регулирующего воздействия должны мгновенно, в течение максимум 3 – 5 дней размещаться на официальном сайте, находиться в открытом доступе, и все желающие должны иметь возможность комментировать этот текст, предлагать к нему свои поправки и так далее. Понятно, что это преимущественно будут критические комментарии различных экспертов. Ведь если мы сейчас посмотрим на активность независимых от государственных органов представителей, то это в основном будут эксперты и предприниматели. Объединения граждан по социальным и иным интересам, как правило, сосредоточили свою деятельность в Общественной палате и других подобных площадках.
У органов власти и у многих регуляторов часто возникает опасение, что стоит лишь выложить какие-то материалы на общественное обсуждение, как тут же посыплются самые разнообразные и самые фантастические, но не относящиеся к предмету мнения. Как их потом учитывать? А на каждое мнение нужно дать ответ.

- Зачем?

- Если удастся привлечь внимание к этому процессу, то это уже будет большое достижение. Проблемы надо решать по мере их поступления, а пока что проблема состоит в нежелании представителей социальных групп, за исключением организаций нашей отечественной большой четверки…

- Я бы сказал: специально заинтересованных организаций.

- Может быть и так. Но, кроме них, почти никто не демонстрирует активности.
Здесь есть разные причины: их, например, могут не устраивать те каналы, по которым происходит обсуждение. Но главное – они не чувствуют потенциального результата от своего участия в этом процессе.

- Хорошо, но если речь идет о настороженном отношении к этому процессу тех самых общественных организаций, которые должны быть к нему привлечены, то стоит вспомнить опыт таких обсуждений в других сферах. Разумеется, самым серьезным ударом по идее общественного обсуждения стала история с башней Газпрома в Питере. Там собирали людей, представлявших самые различные общественные организации, и большинство из них выступали против башни. А потом вставал некий никому не известный человек и говорил, что ему проект нравится. Устроители сияли и записывали это мнение в протокол обсуждения. Это была дискредитация не просто слушаний по определенному вопросу, а общественных слушаний как метода выяснения общественного мнения.

- Конечно. Но есть существенное отличие между общественной активностью как абстрактным явлением и публичной консультацией в рамках ОРВ. В этих рамках – общественное обсуждение – формальная процедура. Это – не открытие нормативного акта для общественной критики, после чего некий модератор компилирует высказанные мнения. Это структурированная процедура, в рамках которой четко фиксируются все предоставленные данные и мнения, если они относятся к предмету анализа. И они отражаются в специальном документе о публичных консультациях.
Да, не исключается и такая ситуация, при которой, казалось бы, очень важные мнения не будут учтены, но информация об этом обязательно появится.

Окончание следует.

Беседовал Владимир Володин