Эксперт Алексей Шестопёров: «Объемы заказов выросли, и соразмерно вырос уровень коррупции»
Гость – эксперт Национального института системных исследований проблем предпринимательства Алексей Шестопёров. Ведущий – специальный корреспондент отдела экономики газеты «Комсомольская правда» Евгений Арсюхин.
Арсюхин:
– Казалось бы, госзакупки это нечто от нас далекое, сфера какой-то высокой политики. На самом деле не совсем так. Мы с вами платим налоги и надеемся, что в обмен на эти налоги, на деньги, которые ушли из нашей зарплаты, мы получим детские садики, больницы, школы, новые дороги. Получаем. Вопросов нет. Как государство это делает? Государство берет наши деньги и передает их каким-то другим организациям, в основном коммерческим, просит их сделать ту или иную работу, например, построить дорогу. Так вот, в процессе передачи денег, в процессе выполнения этих самых работ деньги почему-то исчезают. Сколько же именно исчезает, это очень интересный вопрос. 5 лет назад весь объем госзакупок был всего-навсего 1 триллион рублей в год. Из них исчезало 200 млрд, одна пятая часть. Сейчас государство в год приобретает товаров и услуг на 5 трлн рублей, из них исчезает тоже ровно одна пятая часть, то есть 1 трлн рублей.
Алексей, а почему такая стабильность в воровстве? Почему 20 раз переписывали закон о госзакупках, и все равно эта часть, одна пятая, остается системной? Такое впечатление, что кто-то незримо заложил эту долю и сказал: ребята, мы с вами одну пятую украдем при любых обстоятельствах. Есть такое?
Шестопёров:
– Во-первых, мы видим, что объемы заказов выросли, и соразмерно вырос уровень коррупции. Во-вторых, я бы не стал говорить именно о специфики коррупции в сфере госзаказов. Но мы видим, что с 2006 года в целом уровень коррупции в России довольно сильно возрос. Об этом говорят результаты международных сопоставлений. Место России в рейтинге стран по уровню коррупции только падало с 2006 года. Соответственно в сфере госзаказов ситуация тоже остается стабильной, то есть выросли объемы, и эта доля как бы сохранилась. Тут нет такой большой специфики именно с точки зрения того, заказ это либо здравоохранение, либо образование. У нас все сферы коррумпированы. Государственный заказ это одна из сфер.
Арсюхин:
– А нет ли здесь противоречия? Как вы говорите, уровень коррупции становится больше, но вот эта доля все-таки остается стабильной.
Шестопёров:
– Здесь другой момент. Нет официальных данных. Эти оценки – это все-таки экспертные оценки. То есть ситуация может быть гораздо хуже, не 20%, а 40. Но говорить о том, что с увеличением заказа эта доля тоже увеличивается, наверное, не приходится все-таки, у нас остается часть заказов, которые честным образом размещаются, и часть заказов, наверное, в пределах этих 20-30%, распиливаются либо размещаются, скажем так, нечестным образом.
Арсюхин:
– Как говорил Борис Николаевич, работает система издержек и противовесов определенных.
Шестопёров:
– В любом случае у нас остаются и добросовестные заказчики, которые хотят получить какой-то результат, предоставить государственную услугу качественным образом. Но остаются и те, кто пытается на этой сфере навариться, грубо говоря. С ростом объемов – 20-30%, больше не идет, но одна пятая, наверное, разворовывается.
Арсюхин:
– Одну пятую обозначал Президент России Дмитрий Медведев в бюджетном послании в прошлом году. Это более-менее официальная цифра все-таки.
Шестопёров:
– В принципе да. Но возникает вопрос, почему у нас здесь ситуация не меняется за последние 5 лет.
Арсюхин:
– Он сказал, что фикция. Он обвинил этот закон, который вышел из Минэкономразвития в 2005 году, 94 ФЗ. Он сказал, что это профанация. Неужели это правда профанация?
Шестопёров:
– Я бы не стал все-таки так говорить. Есть и положительные какие-то моменты в этом законе. Конечно, за последние 5 лет много изменений в него вносилось, и эти изменения не помогли нам снизить как-то уровень коррупции. Тем не менее, есть и положительные моменты в законодательстве. В первую очередь положительные моменты связаны с уровнем прозрачности закупок. Но есть мнение среди экспертов и среди предпринимателей, что наше законодательство о государственном заказе является одним из самых прозрачных среди европейских стран. У нас все результаты, каждая процедура, должны публиковаться на официальных сайтах. То есть можно ознакомиться с протоколом. Есть реестр государственных контрактов, есть реестр жалоб, есть единый официальный сайт, где можно посмотреть, любой заказ найти. То есть с точки зрения именно прозрачности это одно из преимуществ нашего законодательства.
Второе преимущество – это именно процедурный момент. То есть 94-й закон с точки зрения процедуры очень детально описывает порядок осуществления закупок, все стадии довольно детально прописаны, как решения принимаются. То есть здесь особых проблем не возникает. Собирается комиссия, рассматривает заявки, принимает решения. Либо процедура связана с электронными аукционами. Они у нас должны размещаться на специальных площадках. Тут тоже процедура регламентирована.
Арсюхин:
– То есть у нас хорошие процедуры, хорошие сайты, у нас все прозрачно, даже прозрачнее, возможно, чем в Германии и США. Но что-то я не верю, что в Германии воруют больше, чем у нас. Хотя у них, может быть, и процедура старенькая, они же пришли к этому раньше, чем мы.
Шестопёров:
– Тут уже возникает другая ситуация. Закон регулирует процедуру, но не регулирует другие аспекты, связанные с размещением заказа. В первую очередь это планирование цен заказов. Там какие-то изменения были внесены с точки зрения обоснования начальных цен. Но именно весь этап планирования в нынешнем виде законодательство не регулирует. И с точки зрения исполнения тоже есть большой пробел. То есть контакт заключен, как его исполнять, как оценивать эффективность исполнения. В нынешнем виде закон эти вещи не регулирует. И за счет этих пробелов у нас и возникает эта коррупционная составляющая. С точки зрения планирования могут завышаться цены очень сильно. На какую-то небольшую работу ставятся гигантские суммы.
Арсюхин:
– И очень короткие сроки.
Шестопёров:
– Да. С точки зрения исполнения у заказчика нет обязанностей. Если исполнитель не выполнил что-то в срок, заказчик всегда может договориться, закрыть глаза, принять работу, сумму оплатить и часть забрать обратно. То есть обязанность штрафовать за любое нарушение сроков, нарушение условий поставки товаров либо выполнения работ у заказчика нет. Этим тоже можно пользоваться. Кроме того, в нынешнем виде у закона очень много изъятия. Это ситуация, когда процедуру торгов не нужно проводить. Если не ошибаюсь, 19 случаев размещения заказов у единственного поставщика. Здесь не нужно проводить конкурсов, сразу заключается контракт. Понятно, что чем больше таких случаев, тем больше вероятность того, что эти ситуации будут использоваться именно в каких-то корыстных целях.
Арсюхин:
– То есть 19 таких лазеек?
Шестопёров:
– Я боюсь ошибиться, но есть специальная статья – размещение заказов у единственного поставщика.
Арсюхин:
– 94-му закону, который мы анализируем, осталось недолго жить. Вместо 94-го закона вводится федеральная контрактная система. И это тоже детище Министерства экономического развития. Очень странная эта федеральная контрактная система. Она вроде как лучше, вроде как эффективнее. Но в то же время создатели федеральной контрактной системы говорят: у нас нет цели снизить коррупцию, у нас нет цели победить откаты. Мы исходим из презумпции невиновности того, кто эти заказы исполняет, и того, кто их заказывает.
Звонок, Владимир, Москва:
– Что вы нам лапшу на уши вешаете? Неужели вы не понимаете, что часть этих откатов идет наверх? Иначе бы давно прикрыли. И поэтому что бы ни старались делать, какие бы законы ни принимали, но пока этот наш тандем Путин и Медведев не уйдет от власти, все так и будет. Он же обогащается за этот счет.
Арсюхин:
– Честно говоря, при царе тоже воровали. И наша страна известна, к сожалению, такой формой деятельности. Как вы считаете, Алексей, все-таки эта федеральная контрактная система поможет переломить эту славу России как державы коррупционной?
Шестопёров:
– На самом деле она преследует несколько задач. Во-первых, этот новый закон о федеральной контрактной системе будет, как нам рассказывают, регулировать весь цикл процедур государственного заказа. То есть те пробелы, которые у нас есть в 94-м законе, будут закрыты – будет налажено планирование заказов, будет урегулировано исполнение и мониторинг, оценка эффективности. И вторая идея, которая лежит в основе этого закона, это идея, скажем так, презумпции добросовестности чиновника.
Арсюхин:
– Расскажите про это подробно.
Шестопёров:
– На мой взгляд, именно этот второй принцип все-таки ставит под сомнение потенциальную эффективность этого нового акта. Потому что в условиях громадной коррупции наделять чиновников дополнительными полномочиями и говорить о том, что вот вам, ребята, полномочия, вот вам законодательство, мы вам доверяем, достигайте поставленных целей, – так, наверное, не стоит делать. Потому что, скорее всего, эти дополнительные полномочия будут применяться для коррупционных целей.
Звонок, Петрас:
– Когда Лужков заступил на должность, он сказал, что прокурор города должен быть его человеком. Не объективный, честный, главное, чтобы он был его человек, а если не его, то он устроит забастовку по Москве. И пошли ему навстречу, отменили Болдырева, государственного контролера. И 20 лет бесконтрольно. У нас в Конституции записано, что коррупционные власти, криминал во власти сами назначают судей, прокуроров, начальников полиции, милиции. И пока мы впустую говорим о последствиях, но никогда не говорим о причинах и реальных методах избавления от коррупции и других бед.
Еще звонок:
– Петрас прав, у нас система управления основана на том, что человек, приходящий во власть, должен быть отпущен. Отпущен, потому что дают ему взятки. Так везде. Посмотрите губернаторов, которых поубирали. За что их в основном судят? За то, что они неправильно деньги использовали. Если они не выполняют требования Москвы, соответственно они будут за это наказаны. У нас такая система управления. Поэтому для них свои законы, для нас – свои законы. Вот вся причина. Если это поменять, соответственно все будет решаться по-другому.
Арсюхин:
– Алексей, вот презумпция невиновности чиновников, а наши радиослушатели говорят, что там пробы ставить негде. Все-таки как Высшая школа экономики и Минэкономразвития додумались до этой нормы?
Шестопёров:
– Мне тоже интересно, как. Понятно, что в условиях более стабильной политической, экономической среды эта презумпция работала бы.
Арсюхин:
– Они, очевидно, решили, что у нас стабильная среда. Одна пятая – это, видимо, стабильность.
Шестопёров:
– Это следствие того, что в зарубежном опыте какие-то вещи, связанные с контрактной системой, уже доказали свою эффективность. Возьмем те же США. И эксперты решили эти подходы, которые апробированы в западной практике, просто перенести на российскую почву и не учитывать ту же российскую специфику. А российская специфика – это одна пятая у нас, к сожалению, расходуется нецелевым образом.
Арсюхин:
– Я слышал, что опыт Мексики активно использовался. Неужели это правда? Ведь Мексика – это одна из самых коррумпированных стран мира.
Шестопёров:
– Насчет опыта Мексики ничего не могу сказать. Но то, что опыт США, те же контрактные службы, которые специализируются на размещении заказов, – это все в большей степени взято из опыта США и, наверное, Великобритании. Насчет Мексики не уверен.
Арсюхин:
– В США есть нарушения все-таки.
Шестопёров:
– Безусловно, нарушения есть. Но там сама история этой контрактной системы насчитывает несколько десятилетий. И само законодательство о государственном заказе носит очень развитый характер. Там есть целый кодекс осуществления заказов, отдельные нормы по размещению оборонного заказа, довольно подробно все расписано.
Арсюхин:
– Как всегда, взяли лучший мировой опыт, и неизвестно, получится или не получится. Собственно, 94-й ФЗ тоже был создан с лучшим мировым опытом.
Алексей, наверное, самая нашумевшая история, связанная с воровством при госзакупках, это история с томографами. Когда больницам были предложены эти чудесные устройства по баснословным ценам. Что интересно, федеральная контрактная система, которая должна прийти на смену 94-му ФЗ, насколько я понимаю, в принципе уже не обязывает чиновника покупать товар по минимальной цене. То есть цена теперь вообще не имеет значения, главное, чтобы товар был качественный. Правильное ли это понимание. Если это понимание правильное, тогда какие же золотые томографы еще будут предложены?
Шестопёров:
– В общем-то, да. И это тоже один из недостатков этого нового закона. Есть отдельная статья, посвященная так называемым антидемпинговым мерам. В этой статье как раз и прописано, что если участник конкурса снизил цену больше чем на 25%, то он должен представить в составе заявки дополнительные обоснования, которые подтверждают снижение цены. Соответственно заказчик рассматривает это обоснование, и в случае, если он не согласен с этим обоснованием, он может отклонить заявку такого конкурсанта и не допустить просто к участию в конкурсе.
Арсюхин:
– Если не в сговоре, то все упрощается.
Шестопёров:
– Тут другое. Как в принципе можно обосновать снижение цены? Это довольно сложный механизм, и вообще это дополнительный административный барьер для участников. Если предприятие может сделать работу за гораздо меньшие деньги, с меньшими издержками, зачем ему еще дополнительно это обосновывать? Большой вопрос, в какой форме делать это обоснование – в письменном виде, какие документы прикладывать, как эта смета составляется. Это тоже пока загадка. Что самое главное, как заказчик будет рассматривать это обоснование. Тут нужны специализированные экономические знания, знание того, какие статьи за что отвечают, знание бухучета. Самое интересное, что по научно-исследовательским работам тоже в рамках этой статьи, если участник снизил цену больше, чем на 25%, его автоматически не допускают. Фактически по научной работе сразу такие компании, которые демпингуют, просто не будут допускать.
Звонок, Елена из Москвы:
– В данном случае, когда о контрактах речь идет, то в основном говорят о продавце, покупателе и результате. И результат выступает обычно как цель. Эти отношения обосновываются этим контрактом. Но сам контракт требует еще дополнительного обоснования. Например, для строительства это техническое задание. И в цену контракта закладывается все: и зарплата, и расходы различной направленности, и, конечно, прибыль. Поэтому, что бы у нас ни происходило, покупатель всегда будет свое иметь, и 40% он туда всегда заложит. По поводу того, что скупой платит дважды, поэтому указывать, что цена будет снижена на 20%, это потом оборачивается дополнительным вкидыванием средств для выполнения этого контракта. Сговор всегда подразумевает то, что продавец есть один и покупатель есть один. Надо всегда смотреть, что за покупатель, выполняет ли он предыдущие контракты, насколько честно ведутся такие заключения контрактных отношений и их исполнение. Я думаю, тут буквально на поверхности всё. Все остальное это уже просто болтовня.
Звонок, Владимир:
– Если бы наше законодательство предусматривало достаточно суровые меры наказания, естественно, был бы контроль. А пока нет этого, то ничего не получится.
Арсюхин:
– В общем, где «посадки»? Известный вопрос, который наш премьер задал. Действительно, «посадок» нет, появились сайты, на которых можно видеть, где какие злоупотребления, журналисты стали эти сайты просматривать, создавать тексты про золотые унитазы, которые закупают разные ведомства, про катера, которые должны преследовать браконьеров, но там почему-то есть стереосистемы и джакузи. Но на самом деле ни одного громкого уголовного дела мы не знаем, и это чистая правда. Хорошо, если чиновника просто уволят.
Итак, презумпция невиновности. Завтра в «КП» выйдет статья, которая будет посвящена тому, о чем мы сегодня говорим. И там есть один интересный момент. Кто сегодня занимается госконтрактами, госзакупками, и кто уже, возможно, 1 января станет неприкасамой кастой, элитой, людьми, которые сами задают правила игры, сами себя контролируют и сами делают бизнес бюджетными деньгами. Вот их профессии: юрист… Это люди о себе сами рассказывают из блогов, посвященных госзакупкам. Что вы вас, ребята, в трудовых книжках. Я юрист, говорит один, я юрисконсульт, я специалист по госзакупкам. Есть помощник начальника, есть системный администратор, есть инженер производственного отдела. Есть просто специалист, есть просто экономист, просто фармацевт. Как вы считаете, Алексей, из этой чудесной компании, которая напоминает сцену из известного фильма, когда людей перед вытрезвителем строят и говорят, кто сегодня будет на каких работах, – из них реально за пару месяцев сформировать касту с такими колоссальными полномочиями?
Шестопёров:
– Уже сейчас у нас есть те же отделы, которые занимаются закупками, и есть специалисты, которые входят в конкурсные комиссии и принимают решение. Именно с точки зрения того, чтобы выделить группу людей, которая специализируется на сфере государственных закупок, в данный момент такой проблемы нет. Потому что законодательство, тот же 94-й закон, действует более 5 лет. За это время как раз эти люди и выделились. Они освоили правила, основные нормы, знают, как проводить конкурсы. В принципе эта каста уже сформировалась. Другое дело, что сейчас, если этот закон будет принят, фактически все законодательство придется переписывать. То есть у нас появятся новые правила игры на рынке государственных заказов, новые порядки проведения конкурсов, аукционов, других процедур. И всему этому нужно будет учиться заново. И это не вопрос одного месяца и даже не вопрос полугода. Скорее всего, потребуется несколько лет на то, чтобы все-таки эти особенности были усвоены людьми, которые этим занимаются.
Арсюхин:
– Вот вы говорите: несколько лет. Получается, что несколько лет у нас не будет людей, которые понимают до конца правила. И каких же уровней достигнет коррупция за эти годы? Надо еще принять во внимание, что люди, которые уже привыкли воровать по-крупному, они же потом, освоив новые правила, наверное, постараются сохранить свои доходы. Есть такие опасения?
Шестопёров:
– Да. И это один из основных рисков. Точнее, тут даже два риска. С одной стороны, пока специалисты будут осваивать новые правила, возможен риск злоупотребления в различных формах, пока детали неясны, можно на этом как-то сыграть. С другой стороны, есть риск того, что в принципе у нас закупочная деятельность на некоторое время просто приостановится. Потому что люди не будут знать, как вообще конкурсы проводить, как конкурсная комиссия должна работать.
Арсюхин:
– Чем это чревато? Больнице нужен томограф, но нельзя купить?
Шестопёров:
– По сути дела, да. Нужно потратить определенное время, чтобы понять, как проводить процедуры, как планировать, какой способ выбрать и как потом оценить эффективность.
Арсюхин:
– А больные в это время не обследованными остаются.
Шестопёров:
– По сути дела, да. То есть поставки будут приостановлены. Это как раз один из аргументов против этого нового закона. Потому что в действующей системе у нас процедура отлажена, уже понятно, как должна работать конкурсная комиссия, когда нужно размещать протоколы на сайте, подписывать их. В этом плане здесь принципиальных проблем нет.
Арсюхин:
– То есть украдут, но томограф будет, по крайней мере?
Шестопёров:
– Конечно, заказ будет размещен. Украдут, не украдут – это другой вопрос. Если будет принят новый закон, то здесь понятно, что даже если закон будет размещен, могут быть какие-то правила нарушены, потому что какие-то детали не были поняты, и т.д. Потребуется очень много усилий на разработку соответствующих подзаконных нормативных актов и методического обеспечения. Методическое обеспечение это не только учебники, какие-то инструкции, но и те же официальные письма, которые разъясняют применение отдельных норм. Сейчас эта система налажена – и антимонопольная служба, и Министерство экономики у нас эти письма выпускают, какая-то арбитражная практика накоплена. Сейчас все будет заново, и сколько времени уйдет на то, чтобы эту систему развернуть, – это очень большой риск.
Арсюхин:
– В Интернете уже появились такие тексты. Например, 12 способов обмануть федеральную контрактную систему. И вот что поразительно. Из этих 12 способов больше половины это те способы, которые мы хорошо знаем по 94-му закону. Львиная доля этих способов сводится к тому, чтобы оставить одну компанию, какую-то свою, прикормленную. Алексей, а зачем городить огород, если в принципе ФКС ничего не меняет относительно старого закона? Те же дыры, те же лазейки.
Шестопёров:
– В общем-то, для меня это загадка. Наверное, этот вопрос надо адресовать прежде всего разработчикам. Действительно, есть в действующем законодательстве недостатки. Но почему новая версия закона не устраняет эти недостатки, а, наоборот, расширяет даже перечень этих недостатков – предоставляя дополнительные свободы чиновникам, вводя какие-то странные антидемпинговые меры, расширяя перечень случаев размещения заказов у единственного поставщика. То есть этот перечень будет расширен. Сейчас он уже большой, но он будет еще больше расширен. Это большой вопрос. Пока для меня он остается без ответа. Возможно, принятие этого нового закона связано с лоббированием каких-то ведомственных интересов.
Арсюхин:
– Федеральная антимонопольная служба выступает жестко против. Руководитель ведомства Игорь Артемьев считает, что нужно еще в 21-й раз подрихтовать 94-й закон. Вы с этим согласны?
Шестопёров:
– В принципе я в этом не вижу большой проблемы. У нас есть основа, и ее нужно просто немножко достроить. Посмотреть, какие нормы у нас носят коррупционный характер, и попытаться их устранить. Наладить ситуацию с планированием заказов, с исполнением, встроить 94-й закон в бюджетное законодательство. Потому что сейчас такой увязки не наблюдается. Если же будет принят новый закон, то нам фактически надо будет с нуля все эти шаги выстраивать. Я не удивлюсь, если через несколько лет будет принят новый закон о контрактной системе, и через пару лет мы увидим те же 20 законов, которые вносят изменения в него для улучшения практики. Скорее всего, этот аргумент, что у нас законодательство постоянно меняется, вполне возможно, и к новой версии закона его можно будет применить.
Арсюхин:
– К сожалению, люди, видя такую проблему воровства, ударяются в радикализм. Они говорят: не надо вообще платить налоги, или мы хотим знать, на что идут налоги. Возможно, это не выход. А где выход, мы не знаем.
Фото: Евгения ГУСЕВА