С 01.01.2016 вступил в силу Федеральный закон от 30.12.2015 № 447-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 447-ФЗ).

Изменения внесены в статью 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7, 46 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанными изменениями установлены исключения для проведения процедур оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов:

-       устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, местные налоги и сборы, а также налоговые ставки по федеральным налогам;

-       регулирующих бюджетные правоотношения.

Также скорректирована формулировка для описания процедуры ОРВ: указанная оценка проводится уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в отношении проектов нормативных правовых актов регионального и местного уровня, которыми устанавливаются новые или изменяются ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливается/изменяется/отменяется ранее установленная ответственность за нарушение нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Порядок ее проведения, как и раньше, будет определяться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Еще одним нововведением является закрепление обязанности по проведению ОРВ на муниципальном уровне только в административных центрах субъектов Российской Федерации, а также иных городских округах и муниципальных районах, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пояснительной записке[1], анализ опыта проведения ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации показал, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, за исключением городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, практически не затрагивают вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В целях реализации Федерального закона № 447-ФЗ Минэкономразвития России в настоящее время подготавливаются изменения в Методические рекомендации[2], а органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводится работа по внесению изменений в законы, которыми, в том числе будут устанавливаться перечни муниципальных районов и городских округов, проведение ОРВ и экспертизы в которых будет являться обязательным[3].

Одним из плюсов принятия Федерального закона № 447-ФЗ является однозначная фиксация функции по проведению ОРВ за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На отнесение ОРВ к исключительным полномочиям органов государственной власти еще до принятия Федерального закона № 447-ФЗ указывали:

1.  предмет правового регулирования Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

2.  абзац пятый подпункта «д» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[4];

3.  пункт 1.5 Методических рекомендаций[5].

Несмотря на это, в одном из регионов в 2015 году были выявлены случаи делегирования хозяйствующему субъекту возложенных на уполномоченный орган государственной власти полномочий по проведению ОРВ и экспертизы[6].

Остается надеяться, что внесенные Федеральным законом № 447-ФЗ изменения будут способствовать гармонизации регионального законодательства и пресечению аналогичных нарушений в будущем.

Вместе с тем, новая формулировка несет в себе определенные риски.

В настоящее время в Методических рекомендациях[7] предельно четко устанавливается распределение функциональных обязанностей при проведении ОРВ между уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами – разработчиками проектов нормативных правовых актов, исходя из которого определяются две модели организации процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации.

Наиболее полной по составу процедур и рекомендуемой Минэкономразвития России моделью организации процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации является модель, при которой орган-разработчик осуществляет процедуру ОРВ проекта нормативного правового акта как на этапе формирования идеи (концепции) правового регулирования, так и на этапе обсуждения проекта нормативного правового акта и сводного отчета с использованием официального сайта, а уполномоченный орган подготавливает заключение ОРВ[8].

Вместе с тем, исходя из внесенных Федеральным законом № 447-ФЗ изменений[9], ОРВ проводится уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при буквальном прочтении данной нормы исключается возможность организации проведения процедуры ОРВ разработчиками проектов нормативных правовых актов.

Возможно, эта проблема будет решена при подготовке новых методических рекомендаций за счет перераспределения функциональных обязанностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и корректировке моделей проведения ОРВ в регионах.

Федеральный закон № 447-ФЗ упрощает проведение процедуры ОРВ, в особенности на муниципальном уровне, что позволит в условиях сокращения расходов бюджетов, не затрачивать бюджетные средства на анализ актов, не оказывающих существенного влияния на деятельность хозяйствующих субъектов.

В то же время в ряде регионов уже сложилась успешная практика[10] проведения ОРВ, например, проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы налогообложения.

Установленный на федеральном уровне запрет на проведение ОРВ в данной сфере правоотношений может привести к снижению качества налогового регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации.

Также не ясно, как теперь будет достигаться одна из декларируемых в Федеральном законе № 447-ФЗ целей проведения ОРВ[11], если законы субъектов Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, находятся теперь в списке исключений.

Кроме того, отдельные положения принятого закона несут определенные проблемы для регионального законодательства, решать которые субъектам Российской Федерации предстоит самостоятельно (в том плане, что в новых Методических рекомендациях способы их решения вряд ли будут описаны).

Так, например, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом № 447-ФЗ в пункты 6, 7 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные нормативные правовые акты городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, подлежат ОРВ и экспертизе.

А что делать, например, Московской[12], Ленинградской[13], Калининградской[14], Ивановской[15] областям, где административный центр не определён?

Получается, полностью выполнить требование Федерального закона № 447-ФЗ в данных регионах не смогут, поскольку, несмотря на закрепленное за субъектами право самостоятельно формировать перечень городских округов и муниципальных районов, в которых проведение ОРВ и экспертизы является обязательным, административные центры в их перечнях будут отсутствовать.

Помимо административных центров субъектов Российской Федерации, проведение ОРВ и экспертизы на муниципальном уровне, в которых закреплено непосредственно Федеральным законом № 447-ФЗ, законодателем предложено установить в законе субъекта Российской Федерации перечень иных городских округов и муниципальных районов.

Предположим, помимо Ульяновска и других городских округов, Законом Ульяновской области, установлена обязанность проводить ОРВ в следующих муниципальных районах[16]:

-       Базарносызганский район;

-       Барышский район;

-       Вешкаймский район;

-       Инзенский район.

Но что делать, если через полгода становится понятным, что проведение ОРВ в одном из этих районов более не требуется или наоборот требуется в другом?

Получается Федеральным законом № 447-ФЗ регионы обязали устанавливать и корректировать данные перечни именно через изменения в законодательных акты субъектов Российской Федерации, что существенно сложнее, чем, например, принятие актов тех же администраций.

В результате, исходя из практики проведения ОРВ, каждый год в отдельных регионах будут приниматься новые и новые законы для корректировки перечня муниципальных районов и городских округов. Но ведь ОРВ было призвано сократить количество проектов нормативных правовых актов, а не увеличить их.

Возможным решением данной проблемы может быть закрепление в законе отсылочной нормы, например, к актам высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[17], что формально не будет противоречить положениям статьи 2 Федерального закона № 447-ФЗ.

Данная статья является в первую очередь попыткой анализа правовых норм Федерального закона № 447-ФЗ, а не прогнозом их реализации в субъектах Российской Федерации.

О том, насколько приведенные здесь риски проявят себя, будет понятно только по результатам анализа регионального законодательства и практики проведения ОРВ при формировании рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации за 2016 год.